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醞釀十年,跨越三屆人大,歷經四審,素有“經濟憲法”之稱的預算法終於完成首次大修,將自2015年1月1日起施行,力挺改革在深水區有所作為。但是在實際過程中,人大預算的監督功能還是偏弱,預算改革在地方的執行極不理想。在新的預算法修訂中,這些問題幾乎沒有被觸及。許多宣稱是預算法修訂的突破之處實為新瓶裝舊酒,預算改革仍任重而道遠。

財政部部長樓繼偉在接受新華社采訪時表示,新預算法有六大亮點:政府全部收支入預算接受人民監督;避免“過頭稅”、預算審核重點轉向支出預算和政策;規範專項轉移支付減少“跑部錢進”;“預算公開”入法、從源頭防治腐敗;嚴格債務管理、防範債務風險;勤儉節約”入法、違紀鐵腕追責。

針對上述的新看點,香港教育學院亞洲及政策研究學系助理教授吳木鑾表示:

第一大亮點涉及“全口徑預算”,接受人民代表大會及社會公眾的監督。事實上,“全口徑預算”已經存在若幹年。2010年6月,財政部印發《關於將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》,規定自2011年1月1日起,中央各部門的全部預算外收入納入預算管理,收入全額上繳國庫。因此從理論上說,2011年後地方政府不再擁有“預算外”資金。

亮點之二的內容有一定的新意,政府的預算不能僅僅管一年,而應該管多年。中長期預算有利於發揮預算的宏觀調控功能。進一步,政府還可以靈活運用財政政策和貨幣政策來調節國內經濟。不過,如果是做中長期預算和規劃,首先財政年度的設定可能需要調整。現行的財政年度是1月1日至12月31日,而在一些發達經濟體,財政年度的設定是跨年度。

亮點之三涉及到規範專項轉移支付。“跑部進京”對中國的公共治理傷害之重是無法評估的。不過,在基層調研時,發現許多地方長官公開提倡“跑部進京”。人們不僅要問,為何地方官要如此公然違反中央政策?

亮點之四涉及到預算公開。預算公開的重要性不言而喻。預算公開與預算民主是緊密相關的。也就是民眾可以看到政府的活動,同時施加一定的影響。而修訂後的預算法已明確規定預算公開的程序和時間。不過,之前的預算案也是公開的。在中國政府實施信息公開條例之後,許多地方的民眾是可以在網絡上查詢政府預算的。但這些預算案都是相當粗糙。比如,預算案提到教育支出是5億元,比去年增加10%。這樣的數據意義不大。5億元花在什麽地方?而增加10%是因為調整教師的工資導致的,還是當地花了更多資金在建設校舍上,還是更多資金投入到學生的計算機課程上?任何一個答案對老百姓來說都是意義不同的。可惜預算的精細度就到此為止。

而更為重要的,關於預算公開的條文中,還有“涉及國家秘密的除外”的條款。此條款是致命的。現實中,我國政府沒有一個明確的清單表明哪些事項是涉及國家秘密。根據筆者的研究,公務員工資是不公開的事項。而在發達國家的預算民主中,公務員工資的公開是極為重要的。不是說政府公開每名公務員的收入,而是公開公務員的收入水平。從國內一些人士向財政部門申請公務員工資公開的情況來看,大多數地方政府是以工資事項不屬於政府公開範圍為由拒絕相關申請的。

亮點之五涉及到債務管理。從目前各方的反映來看,債務管理應該是預算法修訂中的重要部分。不過,實際的執行仍然值得觀察。

而第六個亮點是價值判斷,納入預算法修訂的六大亮點實為令人不解。公共預算的本意就是替百姓看管錢袋子,當然要履行“勤儉節約”的原則。比如,香港政府號稱是全世界最富有的地方政府之一,在全球金融危機的背景下每年都有數百億的財政盈余,最後不得不派現金給普通老百姓。而在香港的政府活動中,“勤儉節約”也是鐵律,違紀追究責任更是理所當然。在許多國家,預算一旦通過就是法律,因此違反預算執行中的若幹條款可能構成違法。而檢視我國地方的預算和決算數額,之間的差距可能是100%,但很少有官員因此被追究責任。

全國政協委員、上海財經大學公共經濟與管理學院院長蔣洪教授接受《南方都市報》采訪時表示:

(預算法四稿)在具體的法律條款上,仍然還不夠嚴密,這些不嚴密會使得一些政府收入在預算外。比如說政府的全部收入和支出要納入預算,首先就要解釋什麽是政府的全部收入,這里條文的解釋仍然保留了很大彈性。

還有國有資本經營預算(也存在問題),國有資本總體收入是怎麽樣的?目前反應在賬本中的僅僅是上繳的的部分,而沒有上繳的有多少,什麽用途都是不在預算里面的。所以說,我們法律上規定的法律精神上很好,一到實際層面還會造成很多行為和資金都遊離在預算規定之外。

財政部部長樓繼偉也指出財稅改革牽一發而動全身,任務重、難度大、時間緊。從“時間表”上看,今明兩年是關鍵,預算管理制度改革要取得決定性進展,稅制改革在立法、推進方面取得明顯進展,事權和支出責任劃分改革要基本達成共識。確保2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務,2020年各項改革基本到位,現代財政制度基本建立。(更多精彩財經資訊,點擊這里下載華爾街見聞App)