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2014年9月3日,建設中的北京通州區馬駒橋物流B東地塊公租房項目,預計將提供3004套房源。 (CFP/圖)

從經適房、限價房,到自住房,再到合作型保障房,從保障戶籍人口到非戶籍人口,北京的保障性住房政策十年來經歷多次調整,背後是政府與市場之間的永恒博弈。

搭上兩限房的末班車

北京在試圖切斷沿襲了16年的保障房與商品房市場之間的通道,消除套利和尋租空間。

2014年10月26日,北京西城區德勝門內四環胡同廢棄的潤得立菜市場內,瞿磊花了15分鐘圓了長達4年的京房夢。

瞿磊是一名擁有北京戶籍的普通工薪階層,2010年他申請了一套“兩限房”(一種限房價、限套型的保障房),經過漫長的審核、輪候、複核、搖號,他終於等到了選房這一天。此次北京西城區共有九百多套限價房配售,分布在位於回龍觀、昌平、通州、亦莊和順義的五個樓盤。進入設在菜市場的選房現場後,瞿磊直奔回龍觀融澤嘉園選房區“搶”得了一套八十多平米的兩居室,辦完手續一看,前後僅花了不到一刻鐘。

“速度慢一點就搶不到中意的戶型。”瞿磊對南方周末記者說,他看中的融澤嘉園是這些“兩限房”中均價最高的,但其14000元一平方米的價格還不到旁邊的商品房樓盤——萬科金域華府售價(每平方米35000元)的一半。

現場大部分選房人都擠在回龍觀和亦莊兩個項目的銷控板前,而位置較偏、價格更低的另外三個項目則無人問津。人們考慮更多的,是五年後房屋再上市時自己的收益前景。

瞿磊慶賀自己搭上了“末班車”,他聽說從明年起,北京市將不再配售兩限房。

據媒體報道,兩限房和經濟適用房將統一由配售型保障房所取代,實行封閉式運行,不得轉讓、出租,申購家庭退出時只能將房屋按規定價格賣給政府。這意味著北京將切斷沿襲了16年的保障房與商品房市場之間的通道,試圖消除之前經適房、兩限房的套利和尋租空間。

“配售型”保障房的提法最早見於2014年3月國務院法制辦關於《城鎮住房保障條例》公開征求意見的通知中,後來北京市把配售型明確為合作興建型,並在9月底宣布試點,由政府無償提供建設用地,需要保障的家庭則承擔房屋建設費用。此外,北京市法制辦5月份還表示擬將非京籍人群納入保障房範圍,且不再審核申請人收入,而以有無房產作為申請依據。

從經適房、兩限房,到自住型商品房,再到合作型保障房,從保障戶籍人口到非戶籍人口,北京的保障性住房政策十年來經歷多次調整,背後是政府與市場之間的永恒博弈。

難解套利問題

在經適房的制度設計中,5年後可流通上市的規定是最大的漏洞。

實際上,北京兩限房已停建數年,“現在供應的限價房都是前幾年開工的,後來就沒有開工新建了。”中國房地產研究住房保障委員會秘書長、原住建部政策研究中心處長趙路興告訴南方周末記者。而作為兩限房前身的經適房,4年前連審批和供應也停止了,對於之前已經審查合格、正在輪候的十多萬戶家庭,北京住建委住保辦內部還在研究解決辦法。

截稿前,北京市住建委未回複南方周末記者的采訪約請。

1998年中國啟動房改,同年10月北京在回龍觀、天通苑等地段開發經適房。當時政府的目的之一是拉動因東南亞金融危機而下滑的國內經濟。

第一批經適房並不好賣,因為房改伊始經適房與商品房價差不大。“當時有北京戶口就能買,不審對象,房子能賣出去就不錯了。”趙路興說,第一批購買經適房的大量是有錢人。

2003年,政府提出經適房應該面對低收入者,開始限制購房對象的收入水平。當時也是北京集中投放經適房的時期,2003年一年就新開工項目24個,開工面積約為300萬平方米,竣工面積200萬平方米。

隨後房價飛漲,在巨大的利益誘惑下,經適房暴露出大量的騙購、倒號、出租和審批尋租、腐敗,“開著寶馬買十幾套經適房”的新聞時常見諸報端。

在經適房的制度設計中,5年後可流通上市的規定是最大的漏洞。上海易居房地產研究院發展研究所所長李戰軍認為,很多人去買經適房,是為了財產保障而不是住房保障。

這導致了後來經適房政策的多次調整,以及多種形式對經濟適用房的替代,包括封閉運行的廉租房、共有產權的兩限房以及貨幣補貼。

“一般人不知道,同是經適房,但各個城市搞的不一樣,同一個城市的不同時期,政策也不一樣。”趙路興介紹說,北京的經適房再上市時須補繳的土地出讓金,不同時期分10%、30%、70%、80%等好幾檔,而2013年之後則完全封閉不得上市,之前還曾有過經適房轉成商品房的短暫窗口期。

到2008年底,各地陸續停建經適房。2014年3月,時任住建部部長姜偉新宣布,允許取消經適房。

在趙路興看來,停建經適房一方面是因為社會各界對它的詬病,另一方面因為政府不願再費力不討好:損失掉無償出讓的土地收入,且耗費了巨大的行政成本去審查對象、管理出租和再上市環節,還管得漏洞百出。

作為經適房的替代,2007年下半年兩限房應運而生,廣州是第一個吃螃蟹者,而北京推出限價房,主要是為了應對高房價,“那時候還沒限購,北京幾個月就漲一次,本地中高收入的戶籍人口都買不起房,兩限房是為了給他們提供一個通道。”趙路興說。

兩限房與經適房的差別在於,經適房政府無償劃撥土地,而兩限房的土地出讓方式是“限房價,競地價”,即政府限定房屋售價,開發商對土地競價,價高者得。此外,兩限房5年後再上市時要向政府繳納35%的收益金。

由於為了解決突出矛盾而匆忙推出,兩限房的制度設計並不完善。比如兩限房並沒像經適房、廉租房那樣明文規定“不得出租”。後來很多限價房被用於出租的情況反映到國務院,國務院領導還做了相關批示。北京市在討論時也覺得很難辦,“完全不管吧,於情於理不合適。很強硬地不允許它出租吧,好像也找不著法律依據,因為你給人家的合同里沒有約定。”趙路興說。

兩限房仍然沒有解決上述經適房存在的供需錯配、套利和尋租漏洞,兩限房的價格低於周邊商品房四成以上,到可以上市時一般價格可翻數倍。

開發商承建兩限房的積極性也不高,其最大的顧慮是不確定性。舉例來說,從開發商拿地到供房需要3年時間,若這3年行業人工成本和融資成本上漲幅度超過預期,就很可能無利可圖。“我聽一些開發商說,這種情況下拿地都拿得哆哆嗦嗦的。”北京大學房地產法研究中心主任樓建波對南方周末記者說。

因此兩限房行之未遠。南方周末記者在北京住建委網站上查到的6個“限價商品房新建樓盤”中,最近的項目建築年代是在2011年。同期全國其他城市搞的限價房也陸續偃旗息鼓,第一個吃螃蟹的廣州還遭遇了限價房滯銷的尷尬。

說不清性質的自住房 搞不清供需的保障房

“地方要建多少保障房,憑什麽是中央定,而不是地方人大根據當地的需求來定。”

2010年,中國的城市房價開始新一輪的淩厲上漲,其中以京滬深為甚,政府出臺限購政策。與此同時,北京這樣的國際大都市是否應該解決非本地戶籍常住人口的住房保障,議題被提上日程。

自住型商品房(簡稱自住房)此時登場。2013年北京推出2萬套自住房,2014年達到約5萬套。

自住房,是“帶有一定住房保障性質的政策性商品房”。“這句話很繞口,也很難解釋,富有中國特色。”趙路興評論說。南方周末記者訪問的多位專家都難以說清自住房是否屬於保障房,但客觀上,兩限房停建以來,2013年大規模推出的自住房起到了替代作用。

對購房者來說,自住房的門檻大大低於兩限房,它不限戶籍,不看收入,只要具有商品房購房資格者即可申購。它也須持有5年才可上市,並將收益的30%交給政府,政府有優先回購權。

對開發商來說,自住房定價方式是交房時比周邊商品房均價低30%,解決了上述兩限房的時滯風險問題,拿地的積極性更高。

但推出一年來,自住房又暴露出新的問題。一是中簽戶大量棄選,北京最便宜的自住房項目采育MOM首日棄選率達到了驚人的84%。原因一是房價步入下行通道使其價格不具吸引力;二是項目周邊交通、基建配套不完善。

之後又出現自住房業主維權事件。2014年10月21日,上百位金隅匯景苑的業主到北京市住建委門前維權,抗議開發商北京金隅把該自住房項目的窗戶設計成1.1米高,而非1.5米高。一位業主告訴南方周末記者,金隅旗下其他商品房的窗戶標高是1.5米,而1.1米是其兩限房的標準,“我們不能接受按兩限房的標準來建商品房。”她說。

自住房目前采用配建方式,即在商品房項目中劃出一塊蓋自住房。開發商的拿地方式是,商品房土地價格競標至封頂價後,再競標自住房占比,占比高者得。因此理論上存在一種可能:開發商願意以高出盈虧平衡點的自住房占比,去競得一塊地,而在建設過程中壓低自住房的建設成本,以保證商品房的品質。

北京金隅置業婉拒了南方周末記者的采訪約請,但在公開回應維權業主時指出,它並沒有違反合同約定。

自主型商品房開始在北京大規模上市的同時,新一屆政府已經不再層層分解2011年提出的“3600萬套”保障房建設目標,轉為提出“到2017年本屆政府完成棚改1000萬套”。

多位專家認為,事後看當時3600萬套的目標定得太高了,缺乏依據。大躍進的結果之一是,各地保障房尤其是公租房、廉租房階段性過剩。據李戰軍介紹,上海提出建30萬套經適房,後來配售出不到5萬套,大量空置。北京也曾把5000套公租房轉為配售型保障房。

問題更突出的是市縣級城市。趙路興和樓建波都曾在多個縣城見過空置的公租房,“指標層層分解,縣城也蓋起四棟公租房,租給誰去?”趙路興說。

另一結果是套牢了開發商。由於保障房配售配租不足,地方政府大量拖欠開發商建設款,造成企業財務困境,其代表企業有“兵敗保障房”的央企中冶置業等。

“地方要建多少保障房,憑什麽是中央定,而不是地方人大根據當地的需求來定?”樓建波說,“這是計劃經濟時代自上而下的做法。”

(應被訪者要求,瞿磊為化名)