2016-07-11  TCW

新政府上台後,環保署首個通過的大型開發案,竟無具體供水計畫,七月七日若環評補件通過,將讓蔡英文三大承諾破功。

桌上擺著檳榔、香菸飲料,七月一日的台東縣東河鄉公所很熱鬧,縣議員、ATT吸引力集團代表,三、四十名鄉民,都在現場。

這是「東河鄉都蘭段渡假村開發計畫」(簡稱都蘭案)環境影響說明會,開發基地占地近七公頃,營業後每日接待最大旅客量一千人,將成為短短十公里的都蘭灣中,第五個飯店開發案、也是最新的一個。

爭議一:與民搶水

遭嗆不是有錢延管線就好

六月二十九日,一座二十六公頃、五百五十個房間、東海岸最大的開發案──棕櫚濱海渡假村開發案(簡稱棕櫚案)有條件通過環評,引發軒然大波。上述「最大」以及「最新」,相隔僅五公里,而最爭議的美麗灣度假村,則坐落在這兩案的下方。(詳見第四十三頁地圖)

《商業周刊》記者來到都蘭案說明會現場,記錄與會者的爭執點。這些爭執點,也是上述開發案的縮影。

會中,開發案主ATT的代表,重複強調是來當鄰居的,當地居民、水利會、自來水公司,卻直接從交通、環境、供水、就業面,要他們放棄。

「為什麼要在山上蓋六層樓飯店?你們對面的地塌三次哎!」 「你知道我們夏天都缺水嗎?只能洗井水!整個東海岸水是不足的,不是說你有錢延管線就好,是水不夠!」當地部落居民紛紛發言。

自來水公司代表也提醒開發單位,若要從成功鎮埋設管線引水,至少需要三億元,按現況,水公司以民生用水優先,無水可給。

業者強調開發是為了在地發展,在地年輕人立刻反駁,旁邊二十幾分鐘車程的台東市,光是飯店職缺就有兩百多個,現在台東是「事找人」,他問:「為地方帶來利益?是都蘭需要還是你們需要?」

目前台東旅館房間數已超過六千間,還不包括大小民宿,觀光局去年特別對都蘭灣做了永續發展評估,發現都蘭灣既有開發案房間數已遠超過需求,十公里灣區有超過一千四百間房間,建議改建舊屋、翻修既有飯店,取代開發。

爭議二:制度漏洞

所有問題用「補件」通過

七公頃的都蘭案已受到在地壓力,那二十六公頃的棕櫚案,為何能在環保署長李應元主持、十七個專家學者投票下,決議「有條件通過」?它難道沒有都蘭案關於水、部落同意、環境承載量等問題?

這正是棕櫚案「有條件通過」的爭議之處,當天在台北環保署超過四小時的會議,環保署副署長詹順貴七次要求與會委員、開發業者回應爭議,但最後敵不過表決,會議結論把最爭議的問題,包括用水、原住民、國有地使用,都以「補件」報告方式通過。

這不僅凸顯環評制度的缺陷,也一舉戳破了蔡英文政府的三大承諾——為東海岸發展盡速實施觀光承載分析、政策性環評(見小辭典),以及從傳統領域開始展開對原住民族的轉型正義。

首先,是部落同意權。原住民立委高潞以用指出,棕櫚案位於都蘭、加路蘭、刺桐三部落的傳統領域,須三部落同意。都蘭部落早已發出反對聲明,開發方後來只列刺桐部落同意。據了解,所謂刺桐部落同意,也是在部落慶典時突然出現,要求大家簽名,不如原民法要求的正式說明會形式。

總統蔡英文在大選前來到東部的青年座談時,曾對著當地青年承諾,要盡速為東海岸開發進行觀光政策環評與觀光承載分析;八月一日,她也將對原住民族正式道歉,做為轉型正義的第一步,卻放任此案未取得開發範圍內的原住民部落同意就通過。

第二,都蘭灣區開發案密集,總體環境承載風險未知。觀光局所做「都蘭地區觀光永續發展評估案」已發現此灣區不適合新增大型飯店,卻沒進一步展開有法律效力的政策性環評和環境承載量調查,即使在地民眾提出塞車、缺水、魚類病變等情況,也無法直接影響環評結果,讓都蘭灣至今沒有符合現況的永續發展政策。

更嚴重的是,民生用水。

棕櫚案將為當地帶來龐大的資源排擠。二〇〇〇年,自來水公司曾發文開發單位,無水源可供給使用,如須從台東系統引水,必須花費四千三百萬元。二〇一三年水公司第二次發文,雖多出「原則同意」四字,但強調無剩餘水量提供,須開發單位發文提出開發時程,才能進行實質評估。

兩次發文都表示水源不足,也要求業者提出進一步說明,水公司才能提出供水的具體同意及計畫。水公司內部人員表示,開發業者遲遲沒有提出確切申請,當時估算的四千三百萬成本早已失效,聽到棕櫚案有條件通過,他大聲澄清,水公司絕對還沒有同意具體的供水計畫,環評委員卻已經通過環評。

攤開開發業者環評說明書,上頭卻說自來水公司已同意供水,連管線設備費用都談好了。而當詹順貴現場問起自來水公司是否已同意供水?業者當場卻以水公司在一九九四年、也就是二十二年前的延長管線計畫來敷衍回應。

問題點:等不到政策

花一年立法,業者早上壘

即便如此,環評委員仍要求業者七月七日補件的方式,有條件通過此案。「業者補件送來的資料,屆時端看環評會議怎麼解釋,」地球公民基金會顧問蔡中岳解釋,有條件通過後,環評委員等同表態,即使業者補件資料不完備,只要委員點頭,也很難對決議翻案。

一位不願具名的環評委員表示,在過往環評失效的判例中(指美麗灣度假村),法院認為環評不能以要求補件方式通過,凡有爭議之處,必須先補足文件、釐清事實,經過會議討論、審議之後,才能通過。可惜的是,棕櫚案只要求業者補件報告,等於無視先前的美麗灣環評的判例。七月七日是業者補件的期限,若是業者無法出示文件,「外界會怎麼看待我們的決定?」這位環評委員說。

有條件通過,可能減低環評委員的負擔,卻可能永遠傷害都蘭灣。

蔡英文對東海岸許下「政策性環評」承諾,是因現有環評採個案環評,不足以理解每個開發案加總起來,對環境的影響。沒有政策環評,東海岸開發有如蒙上眼睛。

就在本刊截稿前,行政院長林全七月五日召開緊急會議,由政務委員張景森要求觀光局立刻展開東部觀光發展政策性環評。但等到政策出爐,可能還要一年以上。這一年之中,東海岸還有五個已拿到環評的老案,都有闖關的能力。

不只老案,最新闖關的都蘭案已經透露東海岸開發的蠢蠢欲動,台東縣府也一路從海岸法管理範圍劃定、美麗灣開發案是否再重啟環評,都在試探新政府的態度。

小英政府的三大承諾難道真的只能破功?有條件通過環評的棕櫚案,有可能在七月七日前喊煞車嗎?

解方:程序把關

小英承諾,靠三部會來守

答案,在觀光局、內政部、原民會手上。

原民會根據原基法,如果強力把關,能主動要求各開發案取得相關部落同意,並發文觀光局影響計畫核定。小英總統口中「為原民守護權益」,絕不只是如同棕櫚案會議現場,把法條念出來、隔天發個新聞稿就算。海岸法的主管機關、內政部營建署,若積極,也能盡早公告海岸法各級管理範圍,減少不當開發造成的永久傷害,也能幫助業者準確的投入開發資源,符合林全口中對環評「效率」的要求:「行就行,不行就不行。」

而做為所有觀光旅館業的主管機關——交通部觀光局,更是台灣近年所有觀光開發案爭議的核心。過去數年,觀光局已經多次錯失主動實施政策環評的機會,如今在林全要求下可能總算行動,但短期內,以棕櫚案為例,觀光局可以在興辦事業計畫定稿之前,主動要求原民會、內政部、環保署等,在各行政程序上把關,為小英政府守住承諾。

一個十四年老案,意外成為新政府考驗。環保署對東海岸最大開發案「有條件通過」,已經為沉潛許久的開發案們吹起號角,各部會若是繼續選擇消極,既有法律都放著不用,未來再多新法條,可能也守不住台灣的環境,東海岸則將繼續籠罩在馬政府時代至今的陰影裡。

開發程序多走一步,「整包易主」喊價空間更多

要理解棕櫚案的意義,必須了解開發案的「投資學」。東部土地仲介告訴我們,當地開發案的投資術,至少有三種:

第一,開發案背後,股東就像投資一般公司,環評許可、建照有無、開發案大小、房間數,都影響股權價值,這讓開發計畫一開始都以最大量體試圖闖關。

第二,開發案除了是投資,也是集團多角化經營方式,有助拉高母集團想像空間與地方合作籌碼,甚至成為母集團對外籌資題材。

第三,開發案每走完一步程序,就多了「整包易主」的喊價空間。

當地仲介表示,開發案如經營企業,各種方法都有,不變的是必須確保有商機,而制度、社會氛圍轉變,都導引著開發者判斷。棕櫚案與都蘭案的闖關,不只測試小英政府對承諾的堅持,也是對東海岸十一個開發案的信號。 (文 劉致昕)

小辭典

政策性環評

環境影響評佔可分:

個案環評:評估單一開發行為對環境影響,做為審查及對外說明用

政策性環評:是對政策至其他替代方案全面性評估,包括累積性、潛在不受制度規範的影響,讓政府在環境管理及人為開發中取得平衡和最大效益

撰文者劉致昕