2011-4-4  TWM




台灣金融業因長期金融政策方向不明,正一點一滴喪失競爭力,本刊特邀具有產業實務及施政經驗的前財政部次長楊子江為金融業把脈,他建議公營行庫應走向「公有民營」,採行委託經營模式,才有競爭力。

口 述. 楊子江 整理.許瀞文過去由於銀行整併與金融民營化,產生一些社會疑慮,導致政府在金融政策上裹足不前。近年來,有關單位只能強調銀行的呆帳率逐年降低,體質已有 改善;但對金融改革,如何強化金融產業發展,與強化區域性競爭力的議題,始終莫衷一是。台灣金融業落後鄰近國家一大截,ROA(資產報酬率)、ROE(股 東權益報酬率)偏低,為什麼?癥結之一,政府沒有明確且一致的金融發展政策與方向。金管會、財政部、央行都和金融業有關,但談到金融產業的發展問題,就缺 乏整合的機制與主導的單位。

買國票金 政策反覆令人費解「公公併」政府只是在便宜行事例如,最近官股進場買國票金,政策反覆令人不解。官股介入民營金融機構的政策涵義是反民營化嗎?又例如,財 政部似乎也想要讓官股銀行互相合併,因為這樣可能產生的事端最少;但官股合併,從策略上看,只有規模變大的意義,彼此同質性過高,合併綜效並不大。

金 融改革的選項很多,較不具創意且便宜行事的,便是官股(銀行)併官股(銀行),因為表面看起來爭議最小且困難度最低,但實際作用不大,仍然受困於公營體 制,人事、組織、資金運用處處受限,競爭力與效率提升談何容易,一九九○年台灣開放新銀行,官股銀行市占率逐年下降即為明證。我們不能因為過去國內銀行合 併、官股銀行與民營銀行整併或有弊端,在金融改革的路上就逃避現實,挑一個完全不會出事而應付了事的作法。

整併需要有一加一大於二的互補效 果,你強的、補我弱的,或者能夠技術轉移、資源共享,企業要的是競爭力與經營績效,而規模經濟只是合併的其中一項考量,但絕對不是主要考量,尤其是當同質 性過高,未來的競爭更是走向區域或國際市場,一個規模大,但綁手綁腳的官股行庫做得到嗎?

前幾年,有些觀念似是而非,認為銀行還是公營的比 較好,尤其二○○八年金融海嘯後,認為官股行庫的績效比大多數民營銀行還好,因為許多優秀的民營銀行都受傷慘重。但這是全球性的系統風險,只要參與(國 際)市場就會受傷,只有較不主動參與市場的金融機構受傷輕微,但沒受傷不代表績效好或比較具備「經營能力」與「競爭力」。

而台灣金融市場要 如何改造、更有競爭力?以目前來看,官股行庫占銀行資源六成以上,這些金融資源一定要活化,才能帶動台灣整體金融業的優勢,特別是與其他外國及大陸的銀行 在外地競爭。我提出的建議是,部分沒有政策性任務的官股銀行,可採行「公有民營」(委託經營)的民營化策略。財政部就像一個大的private equity fund(私募股權基金,簡稱PE),只要扮演大股東的角色,委託專業經營團隊,雙方簽妥契約,財政部只要考量合理的員工權益並盯緊績效就好,其他政策性 任務可保留給台銀、輸出入銀行等政策性銀行。

舉例來說,世界級的PE卡萊爾,在台灣買了大眾銀行、自然美,但他們也不全懂金融、健康產業, 只要買了以後找專業團隊經營,本身掌控董事會,就沒有大問題了。安泰銀行大股東日本歐力士和丁予康(安泰銀總經理)所組的團隊;萬泰銀行大股東,二大全球 金融集團SAC與GE找盧正昕(萬泰銀董事長),都是類似例子,不但可行也是全球普遍採行的作法。

而PE最令人質疑的是短期投資與經營。財 政部採用委託經營就沒有「退場」的疑慮。PE運作方式在全世界歷史相當悠久,財政部如果把不具備政策任務的行庫交由他們經營,所有權還在政府手上,「委託 經營」在世界各地都有相同經驗及作法,台灣的醫療體系也有類似的成功案例可供參考。金融機構屬公用事業,當所有權及董事會仍在政府手上,可避免失控與損及 公眾利益。

「公有民營」掌握所有權 授權經營現在不做 要等到什麼時候?

○六年行政院召開「經濟永續發展」會議時,鑑於金融民營化引發諸多疑慮,我曾建議改採委託經營的「公有民營」,當時行政院也交由經建會研究,結論一涉及修法,大家就意興闌珊,懶得推動了。

不過現在執政黨在立法院占絕對多數,現在不做、不修法,要等到什麼時候才做呢?照目前的民意走向來看,未來立法院像現在絕對多數的可能性越來越小,失去這千載難逢的機會,只求交差了事,太可惜了。

金 融改革每個方案都各有利弊,但我們必須選擇對國家產業發展利益最大、損害全民利益最小的方案。以台灣泛政治化情況,要活化官股行庫最好方式,就是公有民營 (委託經營)。我曾經在各個大小財經會議中請教過許多金融同業,少有提出更具可行性的建議。也有人會問,要推動國有企業民營化,為什麼不用全民釋股或者洽 特定人購買的方式?

我從一九八八年進中華開發工銀後,就開始擔任政府各部門的財務顧問,協助推動民營化,應該是台灣民營化經驗比較豐富的幾 位人士之一,釋股會發生很多問題,我都曾遇過。以前認為,只要過程公開透明,洽特定人或全民釋股都是可行的方案,但在累積了產、官、學的經驗後,現在想法 更成熟了。

「民有公營」最糟糕

華航、中鼎是錯誤示範

例如,如果採全民釋股,官股 低於五成,以台灣目前的定義,已經不是國營事業,但官股還是最大股東,掌有經營權,例如中鋼,官股大約只有二成,對董事會依然有主導地位,但卻不受︽國營 事業法︾管轄,變得不公、不官、不民,這是最糟糕的狀況,我稱之為「民有公營」,經營權還在政府手上,不管是哪個黨執政,都能插手。其他例如華航背後的航 發會,中鼎工程背後的中技社都是鮮明的例子,政府隨時可伸手進去不受約束,小股東又力有未逮;監察院也沒法管,︽國營事業法︾也不適用,法令完全鬆綁,這 是最壞的示範,但可隨心所欲,任何一個執政黨都喜歡這種方式。

台灣公營事業的定義是「官股五成以上」,適用︽國營事業管理法︾的規定,全世界只有台灣極少數國家才有;環顧其他國家,以新加坡為例,新加坡無論公營、民營事業,一律適用︽公司法︾。因此這種官不官、民不民的情況,也是台灣獨有的怪象。

一九九○年初,司徒達賢(政大企管所系特聘教授、商研院董事長)、賴源和(政大法學院兼任教授、經濟部法規委員會委員)、于卓民(政大企管系、國貿系教授)與我,接受一個專案研究委託,建議政府及早規範「民有公營」弊端,但報告出來後,沒有一個單位當一回事。

但有人或許想,為何不乾脆讓官股降為零,其實這也會衍生許多問題。

因釋股可以用兩種方式,一是洽特定人,但金融機構規模都很大,特定人只有財團才承接得起,外界會有很多雜音,而且最後金融業勢必落在少數人手上;另一則是用公開招標的方式,但就算公開招標,外界意見還是很多。

像富邦買台北銀行,台新金買彰銀,其他未得標者也出面說明招標過程沒有疑慮,但官員到現在還常常被有關單位叫去說明。因此現階段看來,為化解社會對民營化的疑慮,又要提升經營績效,「委託經營」遠比「公併公」更有作為。

最 近,我常聽到許多金融業者抱怨金管會金檢太過嚴格,當年還在開發工銀任職時,覺得主管機關一天到晚找麻煩,但等我到了財政部主管金融業務,開始面對所有金 融機構而非單一個案時,才開始覺得金融監理十分複雜,大多數業者都守規矩,但常常犯規的往往形成慣性,更有些業者經常透過政治力量干擾金融監理。

政 治力量不應插手金融監理應落實分級管理 優勝劣退有許多財經學者、專家都說,金融應自由化,監理只要「負面表列」就好,我以前也認為這樣很對。當我還在財政部服務時,曾召集銀行、證券、保險主管 同事,請他們依負面表列精神修法放寬管制,也就是只列出禁止項目。研議甚久,過於寬鬆,市場可能失控;太過嚴謹,有失放寬管制的美意。

到最後我們討論出,金融市場應該要落實分級管理,負面表列比較適合模範生,但劣等生就必須加強監理,只有徹底落實分級管理,才能有合理的金融監督機制。

至 於要怎麼落實分級管理機制?我承認,難度非常高。因為會有不同意見,分幾級,分級的標準在哪裡?許多指標一旦量化,就很難讓所有人都認同。但當公務員不能 一遇到困難就退縮,終究解決問題才是最重要的。否則監理尺度不能跟著分級制度走,好的銀行業者當然就會受不了,但劣等生卻退無可退,依然故我,也常令主管 機關無計可施。

楊子江

出生:1954年

現職:滙揚創投總經理

滙宏顧問董事長

經歷:財政部政務次長兼台灣銀行董事長、中華開發工銀總經理、政大、交大、北京大學光華管理學院兼任教授

學歷:政大企管博士

美國伊利諾大學MBA

「公有民營」

委託經營是最佳選擇!

類型1 公有民營(委託經營)類型2 公有公營(台銀)類型3 民有公營(華銀、合庫、兆豐銀)類型4 民有民營(台北富邦、國泰世華、中華票券、台壽保)