近日,財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)(以下簡稱《通知》),進一步規範地方政府舉債融資行為,依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單,牢牢守住不發生區域性系統性風險底線。

第一財經記者了解到,《通知》重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平臺公司融資管理、規範政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規範的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯合監測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面,明確了規範的舉債融資行為邊界和負面清單,堅決制止違法違規舉債擔保行為。

財政部預算司相關負責人在回答記者提問時表示,一些地區政府違法違規舉債擔保仍時有發生,部分金融機構對企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾,部分政府和社會資本合作(PPP)項目、政府投資基金等存在不規範現象。這些行為違反了現行法律法規和制度規定,既不符合全面依法治國精神,也擾亂了市場秩序,積聚了財政金融風險。

上述負責人介紹,為制止地方政府違法違規舉債擔保行為,財政部建立了地方政府債務常態化監督機制,定期核查違法違規融資擔保問題,加大懲處違法違規行為工作力度,公開曝光一批違法違規案例。目前已分3批對部分市縣政府、金融機構違法違規融資擔保行為公開通報,既起到警示作用,也有利於引導地方政府依法行政、金融機構回歸服務實體經濟本源。

嚴禁利用PPP變相舉債

第十二屆全國人大第五次會議通過的《關於2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結果報告》指出,一些地方存在變相和違法違規擔保行為,債務風險仍在累積,要高度重視、認真研究,采取有效措施解決。

《通知》依據現行法律法規和政策規定,鼓勵地方政府以規範的方式開展政府和社會資本合作(PPP)、設立各類投資基金。嚴禁地方政府采取不規範的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規舉債。

一方面,允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金,依法實行規範的市場化運作,引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,政府可適當讓利。

另一方面,嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規變相舉債。地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔,除國務院另有規定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,避免地方政府違法違規通過承擔項目全部風險的方式變相舉債。

同時,明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金,不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

加強融資平臺公司融資管理

《通知》依據現行法律法規和政策規定,從地方政府與融資平臺公司的關系、地方政府對融資平臺公司註資行為、金融機構向融資平臺公司提供融資行為、違法違規舉債擔保形成的債務處理等方面,提出明確要求,引導融資平臺公司按市場化方式融資,嚴禁地方政府違法違規通過融資平臺公司變相舉債。

首先要厘清地方政府與融資平臺公司的邊界。《通知》明確,加快政府職能轉變,處理好政府和市場的關系,推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資。健全信息披露機制,融資平臺公司在境內外舉債融資時,應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能,並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務。

《通知》對規範地方政府註資行為提出了明確的要求。地方政府不得違規將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產,儲備土地註入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源,提高融資平臺公司資產的合法合規性,既保護投資者合法權益,又避免地方政府繞道通過國有企業變相舉債。

此外,要求金融機構切實加強風險識別和防範,落實企業舉債準入條件,按商業化原則履行相關程序,審慎評估舉債人財務能力和還款來源,支持金融機構提升風險管控能力。金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時,不得違法違規要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構依法合規支持融資平臺公司市場化融資,服務實體經濟發展,支持防範金融機構經營風險。

對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務,將按照《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)依法處理,實現債務人和債權人依法分擔風險的目標。