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義烏市宅基地基準地價體系,把覆蓋義烏全市每個村莊的宅基地分成了九大均質區片,區片價格從最高25870元/平方米,逐步過渡到最低的2870元/平方米。(東方IC/圖)

(本文首發於2017年9月14日《南方周末》)

在“農地入市”試點中,義烏“往前走了一小步”:從試著發放宅基地抵押貸款,到為宅基地設立基準地價,使得放貸空間大大提升。

義烏推進宅基地改革,堅持了幾條原則:保障農民財產性收益不受損;不能損害居住保障功能;不能讓農民“流離失所”。其亮點在於,在保障屋有所居的前提下,解決了抵押物如何處置的問題。

2017年8月28日,浙江義烏市國土資源局對外宣布,全國首個農村宅基地基準地價體系已在義烏市建立。宅基地基準地價,是指由政府確定的,對不同均質地域的宅基地,按照法定用途評估某一時期內,其使用權區域的平均價格。

早在一年前,義烏市就與中國國土資源經濟研究院合作,率先開展農村宅基地基準地價課題研究。課題組建立的宅基地基準地價體系,把覆蓋義烏全市每個村莊的宅基地分成了九大均質區片,區片價格從最高25870元/平方米,逐步過渡到最低的2870元/平方米。

宅基地基準地價的建立,最大的作用是使銀行在辦理宅基地抵押貸款時,有了準確的價值評估標準,從而大大提升了放貸空間。

以義烏北苑街道黃楊梅村農民季建中為例,他分別在基準地價建立前後申請了宅基地抵押貸款。建立前,因為沒有基準地價,他家占地126平方米的宅基地和地上的3間半農房,經抵押在2015年12月只申請到30萬元的貸款;而建立後,他家的宅基地被列入第三檔的基準地價,義烏市農商銀行最終評估出300萬元的價值。他以評估價6折的標準申請到了180萬元的貸款。

據官方數據,截至目前,義烏市共有24家金融機構開展宅基地抵押貸款業務。累計辦理宅基地抵押登記1475宗,貸款金額共計8.6億元。

長久以來,中國物權法、擔保法明確規定,集體所有的宅基地使用權不得抵押。受制於此制度障礙,宅基地與農村建設用地使用權一律不得向銀行抵押貸款,被稱為“沈睡的土地資本”。

2013年10月,黨的十八屆三中全會決定推進“農地入市”改革。2015年12月,全國人大常委會授權義烏等試點市、縣,暫時調整實施物權法、擔保法關於宅基地不得抵押的規定。2015年12月,全國第一筆宅基地抵押貸款在義烏發放。2017年,義烏又率先正式建立宅基地基準地價體系。

但在義烏國土局副局長張黎明看來,義烏的宅基地改革“只是向前走了一小步”。

此項改革的主要操盤手,金華市委常委、義烏市委書記盛秋平告訴南方周末記者,國土部對義烏給予了充分的肯定,要求義烏作為試驗田要大膽的探索,“原來,中央要求謹慎,因為是牽一發動全身的改革,不能搞砸了,不能發生顛覆性的錯誤。現在,覺得步子還不夠大,要進一步解放思想,加快推進,不斷進行創新。”

“不用再求人了”

浙江省金華市下轄縣級市義烏,是聞名遐邇的“世界小商品之都”。義烏國土局數據顯示,全市大約擁有34.8萬戶經濟主體,“平均每六個人一個老板”,可謂全民經商。

義烏許多農民身份的中小微企業主,經常通過親友拆借、銀行貸款等方式進行小額信貸融資。宅基地抵押貸款改革,可以使他們將自家商品化程度已經很高的農房、宅基地抵押給銀行,獲得更為便捷的融資通道。但這在兩年前,還是不被允許的。

2015年9月份,季建中找到義烏農商銀行北苑支行,想要貸一筆款。他開了一家塑料包裝加工廠,小本經營,一年差不多有百十萬的銷售額。那一年,原材料價格出現了上漲,再加上嘗試轉型做電商,手頭的流動資金有些緊張。

面對老主顧,北苑支行的工作人員告訴季建中,“不著急的話可以再等等,馬上就有政策要出來。”該行行長吳曉華告訴南方周末記者,義烏市為宅基地抵押貸款做了多方面準備,銀行系統當時能感受到改革破冰已箭在弦上。

2015年3月,義烏被列為全國農村土地制度改革試點縣(市、區)。2015年12月27日,全國人大常委會授權國務院在全國59個試點縣(市、區)暫時調整實施物權法、擔保法中關於“集體所有的宅基地使用權不得抵押”的規定。義烏也被納入試點範圍。

“這個試點很解渴,我們一直在尋找契機。”張黎明向南方周末記者介紹,義烏承擔起農村宅基地制度改革試點任務,著手將農村宅基地和農房納入不動產統一登記,並於2015年7月份頒發農村宅基地不動產證書。

“農村的宅基地和房子之前是分開的,有了不動產證,兩者就是一體的。有了這個證,就可以流轉,辦理抵押。”盛秋平對南方周末記者說。

以往,農村的工商業主們缺錢,一般是通過民間借貸。小額銀行擔保貸款的融資途徑,需要提供擔保人,“都需要拿著老臉去求人。”季建中對南方周末記者說。

2015年12月27日當天,北苑支行工作人員第一時間把“宅基地(使用權)可以抵押”的消息通知了季建中。“當天晚上就給我打電話,讓我趕緊過去辦。”季建中第二天一大早直奔銀行遞交早已準備好的申請材料,經過審核,當天就拿到了貸款。

吳曉華介紹說,辦理宅基地抵押貸款,以前需提供《集體土地使用證》和《房屋所有權證》,現在統一變更為農村宅基地不動產證書,再加上村集體蓋章證明,便可與銀行簽訂貸款協議。

季建中成為第一個吃螃蟹的人。他將自家126平方米宅基地,和一套四層半的樓房作為抵押物,向銀行申請了30萬元貸款,年利率5.4%,比擔保貸款低了不少。最重要的是,不需要擔保人,“不用再求爺爺告奶奶了”。

義烏市北苑街道遊覽亭村是工藝品聚集村,村民陳慶偉在國際小商品城有一爿檔口,與同村其他經營戶一樣,做小商品批發買賣。由於生意規模擴大,2017年4月份,他把家中的宅基地拿去銀行抵押貸款,貸到140萬元。“這個政策大家都知道,周圍鄰居貸多貸少,都有做的。”陳慶偉說。

中國人民銀行義烏支行辦事員余嚴軒向南方周末記者介紹,前期準備工作過程中,他們做過一番問卷調查,結果顯示八成農戶希望農房能用於抵押貸款,三成農戶有農房抵押需求。

盛秋平告訴南方周末記者,義烏有22萬戶農村宅基地,平均一套房子能評估到150萬,總共是接近3000億的固定資產。“3000億的固定資產就算折頭打低一點,也可以貸出1500億資金,就算只有三分之一的人使用這筆金融資產,那也能撬動500億的貸款。”盛秋平算了一筆賬,義烏大約是2200億的金融貸款額度,存款是2700億,“撬動500億小微貸款,整個金融結構就會變得很穩,市場體系會更為活躍。”

“向前一小步”的改革

義烏市農商銀行北苑支行風險控制部主任樓誌堅,與季建中有過多次業務往來。“他們家之前蓋房子,貸款就是我們辦的。”樓誌堅向南方周末記者介紹,按照通常步驟,銀行要對借貸人的借款用途、工廠經營狀況等信息,進行一番盡職調查。打過幾次交道之後,季建中留給樓誌堅的印象是辦事踏實、可靠,不太喜歡冒險,“是比較優質的客戶”。

除此之外,銀行敢於借貸的原因在於,作為抵押物的宅基地是值錢的資產。義烏是全球最大的小商品集散中心,樓誌堅調研發現,義烏城郊農村充斥著大量的淘寶店、批發商、工廠等類型的中小微企業,都需要租住宅基地、民房用於日常運營,宅基地成為小商品生意中不可或缺的一環。

義烏是“小商品之都”,市場經濟發達,城郊的宅基地、民房能夠充分利用,市場價值很高。(南方周末記者 李在磊/圖)

“普通農戶的房子,一年的租金差不多有20萬,經濟價值很高。”樓誌堅分析說,即便貸給季建中的30萬元資金全部賠光,也不用過於擔心會出現違約情景,“光房租就夠還了”。

“市場有需求,就要承認它的價值。宅基地有市場化價值,要承認這個屬性。一年的房租都有這麽多錢,卻不能用來抵押貸款,不符合價值規律。”2017年9月5日下午,談及宅基地改革的初衷,從農村調研歸來的義烏市國土資源局商貿聚集區分局副局長周尚誌對南方周末記者說,義烏很多地方的宅基地早已超越居住保障這一基本功能,“尤其是城中村宅基地,百分之百都是為了經濟收益。”

實際上,季建中、楊慶偉宅基地的價值,也遠遠不止30萬元。但到底評估到多少錢才算合理價位呢?當時沒有權威的評估標準,銀行想多貸也沒有依據。

宅基地基準地價體系在義烏建立後,季建中地處北苑街道的宅基地,以評估價六折的標準,最高可申請到180萬元貸款。於是今年他以宅基地作為抵押,又從銀行申請出150萬元貸款。

在推行宅基地改革的過程中,張黎明深刻感受到兩種觀點之間的激烈爭論。

一種觀點認為,允許宅基地抵押貸款,以及突破村集體進行流通,存在很大風險,有可能導致農民“流離失所”;另一方則認為,宅基地流轉範圍擴大至市域範圍之後,權屬雖然較村集體內轉讓的範圍有所擴大,但是仍遠遠不夠,要進一步擴大範圍,真正做到與商品房同權,才能保障農民利益最大化。

“第一種觀點是要給農民當保姆,什麽都要管。”張黎明通過反複調研,在與村民接觸過程中發現,經歷過市場經濟層層磨礪之後的農民商人,對風險有著深層次的認知,“農民是理智的群體,有著自己的主張”。

比如,宅基地基準地價體系建立之後,進行過不動產登記的宅基地,都給出了最高限額的貸款標準。但到目前為止,大部分抵押貸款的農民商人,並沒有用完自己的額度,而是根據自身經營情況“量入為出”。

“農民一般都會還上(貸款),不會讓把宅基地收走,收走就沒辦法在村子里混了。”樓誌堅說,相較於陌生人聚居的商品房小區,農民對宅基地大多還存有祖居意識,比較在意熟人社會鄰里之間的看法,會充分考量抵押貸款的風險。

盡管如此,由於土地制度是國家的基礎性制度,宅基地是農民唯一的不動產,義烏在改革過程中還是保持了足夠的謹慎。“改革不可能不向前邁一步,但是邁得太快了也不行。”張黎明介紹說,義烏在推進宅基地改革時,堅持了幾條原則:保障農民財產性收益不受損;不能損害居住保障功能;不能讓農民“流離失所”。

“土地是集體所有,你的房子處理流轉了之後,收益不能歸你個人,集體作為所有權擁有者,權益怎麽去保障,需要研究細化,整體上風險是可控的。”張黎明說。

結合兩種爭論,義烏拿出了當下的折衷方案。“農村宅基地改革,有義烏自己的智慧在里邊,但是改革經驗在別的地方也可以複制,尤其是發達地區。”張黎明認為,義烏的宅基地改革並非一步到位,“只是向前走了一小步”。

假如貸款還不上了

在宅基地抵押貸款政策出臺之前,義烏農民之間私下里存在著不同程度的民間抵押借款現象,但這一做法因為沒有法律保障,存在很高的風險。

“假如拿商品房抵押,貸款還不起時可以申請強制執行;如果抵押宅基地,違約了賴著不走,法院也沒辦法趕出去。”周尚誌分析說,義烏宅基地改革的亮點在於,在保障屋有所居的前提下,解決了抵押物如何處置的問題。

2016年9月至10月,義烏先後出臺了《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》和《義烏市農民住房財產權抵押貸款試點管理辦法(試行)》,對宅基地抵押貸款政策的很多細則進行了規範。

首先,農民在申請宅基地抵押貸款之前,要用書面的形式,征詢村集體的同意,並且保證擁有不少於人均15平方米的居所。“要保障有地方住,要不然不同意你去做抵押。”周尚誌解釋說。

除了先置條件之外,事後的處置環節,制度設計得更為複雜。義烏成立了1000萬元的農村宅基地風險基金,防範貸款風險。假如出現違約現象,風險基金會率先將抵押物接盤,並給予農民兩年時間的緩沖期。兩年後有條件贖回,農戶優先贖回,如果沒有能力,再進行公開處置。

兩年緩沖期過後,公開處置的時候,如若宅基地的價格出現了波動,轉讓價格達不到接盤時的標準,這中間的差價由風險基金與銀行共同承擔。“這種情況不會經常發生,但是制度設計還是要考慮到。”周尚誌說。

盛秋平介紹說,這一制度設計,是為了防範法律上的困境,保障了改革不突破底線,“萬一抵押失敗,法院要拿出來拍賣,但不能流入城市居民手里。所以我們建立風險防控機制,用風險基金的錢從銀行贖回這個地,繼續在集體經濟層面範圍內進行流轉。”

按照市場規律,宅基地使用權的公開處置過程中,流轉市場越大,價值越高,“越同權,價值越顯化”。假如宅基地像商品房一樣,全國範圍內都可以流轉,那麽宅基地的價值就會非常高,如若只能在省內、市內或者縣內流通,那麽價值會相應壓縮。“如果只能在村里流轉,價格就非常低了。”周尚誌介紹。

但作為試點地區,義烏無權無限擴大宅基地流轉範圍,所以政府把流轉範圍擴展至市域範圍內。為此,義烏設立了土地聯合會,把全市集體經濟體納入土地聯合會,這一範圍內的集體經濟成員,皆可以參與交易。這相當於把宅基地使用權的流轉範圍,由村鎮擴大至全市農村人口。

不過,跨集體經濟組織轉讓宅基地,受讓人應與村級組織簽訂宅基地有償使用合同,並按照不低於農村宅基地基準地價20%的標準,一次性繳納土地所有權收益。

“這20%的收益,還是要歸村集體所有。”周尚誌說,制度設計得很靈活,有彈性,充分考慮了滿足農民宅基地市場價值的“獲得感”。

中國國土資源經濟研究院協助義烏制定了宅基地基準地價體系,其研究員嶽永兵密切關註義烏的宅基地改革,並撰寫了調研報告。他告訴南方周末記者,目前,義烏宅基地抵押貸款政策實施過程中,還未發生違約現象。從嚴格的防範機制看,中短期內如若發生違約現象,也能夠應對相應風險。

盛秋平認為,義烏宅基地改革屬於典型的“帕累托式”改進,“沒有既得利益者,老百姓普遍滿意。”