證監會副主席方星海近日在金融監管研討會上致辭時表示,“當前,中國證監會正在積極配合中國的立法部門修改完善《證券法》,制定《期貨法》,我們非常希望能夠得到來自不同方面的指導和幫助。”

方星海稱,隨著中國資本市場雙向開放的不斷推進,境內外資本市場互聯互通程度加深,滬深港通、原油期貨、鐵礦石期貨國際化、QFII、RQFII、外商控股證券公司和期貨公司、創新企業存托憑證發行交易試點等對外開放重大舉措相繼推出,內外雙向跨境執法合作需求在數量和複雜程度上都有顯著提升。特別是A股納入MSCI指數後,證券及衍生品領域跨境監管合作的任務將更為繁重,當前中國證監會在跨境監管合作方面還面臨著一些問題,跨境執法合作的法律基礎還要進一步夯實。

夯實跨境監管合作法律基礎 切實防範系統性風險——方星海副主席近日在金融監管研討會上的致辭

尊敬的各位來賓,女士們,先生們:

上午好!

很高興參加這次研討會。今年是全球金融危機十周年,清華大學五道口金融學院、哈佛大學法學院和中國證監會國際部能夠在這一時點,組織召開專門研討會,總結經驗教訓,回顧危機後全球金融市場和監管體制的變化,對於增強全球監管合作,有效防範系統性風險具有重要意義。我謹代表中國證監會對本次研討會的成功召開表示熱烈的祝賀!對參加會議的國內外各位嘉賓、各界朋友表示熱烈的歡迎和衷心的感謝,謝謝你們長期以來對中國資本市場的關心和支持!

金融行業一旦發生系統性風險,會對經濟造成巨大破壞,嚴重影響社會秩序。因此,全球主要市場都高度關註防範系統性風險,國際證監會組織(IOSCO)明確將“減少系統性風險”作為證券監管的目標。中國同樣高度重視防範系統性風險問題,在中國共產黨第十九次全國代表大會上,習近平總書記提出:“守住不發生系統性金融風險的底線”;2017年全國金融工作會議強調:“防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題”。

中國資本市場是發展中的市場,以開放促改革、促發展是中國改革開放四十年來的經驗和啟示,也是我國資本市場發展的重要法寶。通過主動擴大資本市場對外開放,引入境外競爭者,支持境內機構走出去,優化多層次資本市場體系和結構,引入和培育多元化市場主體,提升抗風險能力,是遵循金融規律和歷史經驗,主動防範化解系統性金融風險的“關鍵一招”。歷史經驗表明,只有監管到位,開放才能夠成功推進,才能夠真正發揮作用。因此,我們今天討論系統性風險防範問題,不能不談到跨境監管合作的問題。

當前,中國資本市場的跨境監管合作已經有了一定的法律基礎。早在1994年,國務院就頒布了《關於股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定》,賦予中國證監會與境外證券監管機構簽訂諒解備忘錄,開展跨境執法合作的權限;2005年《證券法》修訂,進一步在法律層面上確立了中國證監會開展跨境執法合作的權限。在此基礎上,中國證監會已同61個國家和地區的證券期貨監管機構簽署了67份雙邊監管合作諒解備忘錄,並於2007年5月簽署國際證監會組織《磋商、合作及信息交換多邊諒解備忘錄》(MMoU),開始在雙多邊監管合作框架下,開展與境外監管機構的跨境監管執法合作。此外,中國的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《保守國家秘密法》《審計法》等有關法律、行政法規也對跨境司法協助、對外提供信息等事項作了明確規定,為跨境監管執法協作,提供了路徑、依據和保障。

一直以來,中國證監會積極履行跨境執法合作義務,近年來為境外監管機構提供了大量執法協助,也向境外監管機構提出了不少協助請求,與美國、法國、日本、香港、新加坡、澳大利亞、馬來西亞等境外監管機構保持著良好的合作關系,在共同打擊證券期貨違法犯罪行為,維護投資者合法權益方面起到了良好的效果。

但應當正視到,隨著中國資本市場雙向開放的不斷推進,境內外資本市場互聯互通程度加深,滬深港通、原油期貨、鐵礦石期貨國際化、QFII、RQFII、外商控股證券公司和期貨公司、創新企業存托憑證發行交易試點等對外開放重大舉措相繼推出,內外雙向跨境執法合作需求在數量和複雜程度上都有顯著提升。特別是A股納入MSCI指數後,證券及衍生品領域跨境監管合作的任務將更為繁重,當前中國證監會在跨境監管合作方面還面臨著一些問題,跨境執法合作的法律基礎還要進一步夯實。

一是由於境內外法律制度不同導致的跨境監管協作法律理解適用問題。比如說,根據我國當前的法律規定,中國證監會向境外監管機構提供的協查材料中如涉及非公開信息的,不得直接作為刑事訴訟中的證據,不少境外監管機構對此表示不理解。

二是由於各國監管體制機制不同,形成的監管執法措施手段不一致問題。比如說,為進一步提高全球證券期貨領域跨境執法合作水平,國際證監會組織於2017年通過了增強版的多邊備忘錄(EMMoU),新增了5項跨境執法權限要求,分別為獲取審計底稿、強制問詢、凍結資產、獲取互聯網服務提供商記錄、獲取電話記錄。但目前,中國證監會尚沒有強制問詢、獲取互聯網和電話記錄等執法權力,難以簽署這一EMMoU。

三是跨境金融活動日益活躍,帶來的監管權限劃分與沖突問題。隨著金融跨境活動日益頻繁,各國逐漸在不同程度上規定和擴展了其境內法律的域外適用情形,由此引發監管執法合作中的管轄權沖突問題。比如說,當某一國家管轄範圍內的機構在另一國家註冊從事某項業務的,通常在日常監管和執法過程中會產生母國和註冊國監管協調甚至管轄權沖突的問題。又比如,有的國家在接受發行人或持牌金融機構註冊時,不對相關實體的資質進行合理審查,主要依賴後續日常監管和執法協查合作的方式來達到監管目的,但相關註冊信息並不能及時共享,經營實體的母國監管機構對相關實體的域外註冊並不知情。我們在與境外監管機構合作的過程中遇到過不少此類問題,也積累了一些經驗,但我們感到還是需要深入研究探討這些沖突,逐步從法律制度上予以解決。

我認為,由於政治經濟、社會文化、歷史背景、法律傳統等方面的不同,一個國家或地區的法律制度安排必然與其他國家或地區存在不同程度的差異。在跨境監管合作中,一方面要通過持續的國際交流,深入理解各國資本市場的監管法律制度,不斷增進共識、建立互信、避免誤解;另一方面是要立足於國際法的基本理論,以尊重各國法律法規和執法權限為基礎,本著相互信任的態度,朝著相互依賴的方向,加強跨境監管執法合作,盡最大努力協助境外監管機構達成監管目標。中國證監會也是本著這一理念和原則,不斷在跨境監管協作的法律基礎和執法體制機制方面進行積極的探索和改革。當前,中國證監會正在積極配合中國的立法部門修改完善《證券法》,制定《期貨法》,我們非常希望能夠得到來自不同方面的指導和幫助。希望在這次研討會上,大家可以暢所欲言,相互交流,為中國資本市場提供寶貴經驗和意見。

謝謝大家!