2018年6月13日,國務院發布《關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》(下稱“通知”),這標誌著我國職工基本養老保險全國統籌的時間節點、步驟進程及最終方案已經水落石出,接下來就是具體實施,付諸行動,這是一件令人振奮的十分重大的民生政策。

2017年10月,十九大報告第一次明確提出了“盡快實現養老保險全國統籌”的重大戰略部署,“盡快”二字表達的是緊迫感、不能拖延,這也是時代使命感,實現它已經水到渠成。盡快實現養老保險全國統籌,應該成為2020年全面建成小康社會的內在要求,它也是人民獲得感、安全感、幸福感的重要組成內容。

從“通知”條款及人社部答記者問的相關內容,我們可以梳理出盡快實現養老保險全國統籌“三步走”的清晰思路及實施步驟:第一步,從2018年7月1日開始正式實施中央調劑制度;第二步,截止到2020年底,全面實現真正意義上的省級統籌,也就是實現企業職工基本養老保險省級統收統支,結束地(市)或縣(市)統收統支的歷史;第三步,從2021年開始,正式實現職工基本養老保險全國統籌,這應該是最後的“臨門一腳”。

實現職工基本養老保險全國統籌“三步走”細節解讀:

一、中央調劑基金的上解與下撥。

(1)中央調劑基金的上解:某省份上解額=(某省份職工平均工資×90%)×某省份在職應參保人數×上解比例。

這一上解公式具有雙重含義,它既考慮了全國各省工資水平的差異,同時也考慮了應保人數(而不是實際參保人數),這有利於督促或倒逼地方政府在養老保險擴面及保費征繳上加大工作力度,真正落實應保盡保、全民參保的計劃。實際效果將是工資水平高的省份、應保人數多的省份,上繳總額就會大;相反,工資水平低的省份、應保人數少的省份,上繳總額就會小。

(2)中央調劑基金的下撥:某省份下撥額=某省離退休人數×全國統一計算人均撥付額。

很顯然,中央調劑基金撥付並非只是養老金存在收支缺口的省份獨享,而是一種“普惠式”撥付,全國各省均可同時享受中央調劑基金按各省離退休人頭及全國統一計算的人均標準進行全面撥付,實際效果將是離退休人數多的省份得到的撥付資金也多;相反,離退休人數少的省份得到的撥付資金就少。

由此可見,中央調劑基金的上解與下撥是一種折衷式“調劑”,它既不是單純地對養老負擔相對較輕省份的“剝奪”,也不是單純地對養老負擔相對重省份的“救濟”,這種在全國各省之間的有限調劑是阻力最小的,也是矛盾最小的,而且更易於實施執行。

二、從名義省級統籌到實際省級統籌。

事實上,原先人們一般所稱的“我國企業職工基本養老保險已經實現了省級統籌”,這只是“名義上的省級統籌”,它是指各省企業職工基本養老保險已經建立了省級調劑制度,而且在全省範圍內實現了繳費標準、待遇水平、基金管理、經辦模式、信息系統、機構管理“六統一”,僅此而已。

實際上,對於大多數省份來說,企業職工基本養老保險仍然停留在地級市或縣(市)一級統收統支,大多數省份仍未實現真正意義上的“全省統收統支”,在全國,企業職工基本養老保險統籌單位多達2000多個。這樣的省級統籌只是名義上的,它根本無法與全國統籌實現轉換對接。

因此,名義上的省級統籌必須盡快過渡到真正意義上的“全省統收統支”,這一個過渡期將決定了中央調劑制度的存在價值及存在時間。只有當全國各省完全實現“省級統收統支”之後,我們才能正式過渡到全國統籌,並同時關閉中央調劑制度。

從2017年7月1日開始,廣東省正式啟動並實施企業職工基本養老保險“全省統收統支”,這將是一個真正意義上“省級統籌”的模版,我們希望其他省份盡快跟進,確保在2020年底前,全面實現企業職工基本養老保險“省級統收統支”,這是十分重要而關鍵的一步。

按道理講,基金結余超過3000億元的浙江省和江蘇省,應該是最有條件盡快實現全省統收統支的,這類省份應該走在前列,作出表率。當然,無論窮富,也不管養老金收支狀況如何,全國各省都應該無條件地在2020年底前全面實現全省統收統支,這是不容商量的,我們必須確保全國統籌的按期順利推進。

三、過渡期將統一全國職工基本養老保險政策。

通知明確指出:在2020底前的過渡期,國家將重新統一制定職工基本養老保險政策,逐步統一繳費比例、繳費基數核定辦法、待遇計發和調整辦法等,最終實現養老保險各項政策全國統一。這也是實現企業職工基本養老保險全國統籌的重要前提。

盡管在企業職工基本養老保險全國統一推行初期,國務院制定了雇主與雇員的基準繳費費率,但它允許各級省人民政府根據本省情況做出相應調整,但時至今日,各省企業職工基本養老保險繳費標準發生了很大變化,並形成了較大的地區差異。

總體來看,企業職工基本養老保險個人繳費費率固定為8%,全國各省標準完全一樣,但企業繳費費率卻千差萬別,企業負擔相差懸殊,其中,企業繳費費率最低的省份是浙江省和廣東省,這兩省企業繳費費率均為14%,而上海市則是全國最高的,企業繳費費率為20%,其他省份則大多為19%,山東省則為18%。不同省份不同的企業繳費費率,這是否會導致一些企業尋求制度套利,但至少有一點不容忽視:這對高繳費率地區的企業來說,是極不公平的。更糟糕的是,企業低繳費的省份,社會統籌基金的滾存與結余就會存在明顯的流失,這對將來全國統籌對接是十分不利的。

以廣東省為例,廣東省企業職工基本養老保險結余全國最多,高達7000多億元,這不是廣東省政府的功勞,也不是廣東省財政的功勞,而是全國參保人的奉獻,廣東省應保盡保、應繳盡繳的全部企業職工基本養老保險基金都應該屬於全體參保人,而不應該成為廣東省用來吸引企業或招商引資的激勵工具。直白一點講,廣東省應該按照國務院統一規定的企業繳費標準執行,即便廣東省的養老基金結余再多也是全體參保人的,最終所有權歸屬全體參保人,最終管理權屬於國家,如果廣東省私自將企業應繳的19%或20%的繳費率一下子調低於14%,這實際上是變相的減少了基金繳費和積累,轉而變成了廣東省企業激勵政策。這對其他仍按19%或20%繳費的省份及企業都是不公平的,因此,應該盡快統一全國企業繳費標準,這一管理權限應獨屬中央政府。

四、過渡期中央救濟與中央調劑同時存在。

通知明確指出:現行中央財政補助政策和補助方式保持不變。中央政府在下達中央財政補助資金和撥付中央調劑基金後,各省份養老保險基金缺口由地方政府承擔。省級政府要切實承擔確保基本養老金按時足額發放和彌補養老保險基金缺口的主體責任。

對於像黑龍江企業職工基本養老保險基金結余已經“穿底”的省份,以及出現年度收支缺口的省份,中央財政補助政策仍將提供中央轉移支付,以緩解這些省份的支付壓力。

當然,中央調劑基金也會發揮重要的再分配作用,在全國範圍內、在一定限度內實施“余缺調劑”功能,在過渡期內這一作用也不可小視。

不過,盡管如此,地方政府仍必須對企業職工基本養老保險基金收支平衡承擔主體責任,直白一點講,中央轉移支付及中央調劑基金也只能在有限範圍內進行資助,在全國統籌尚未實現之前,對於企業職工基本養老保險基金的收支平衡,地方政府仍負有托底責任。

只有真正實現了職工基本養老保險全國統籌,由中央政府統收統支,到那時,地方政府才能不再承擔或插手職工基本養老保險財務收支,由中央政府直接負責征繳參保人繳費,同時,由中央政府統一負責發放全體退休人員的退休金。到那時,職工基本養老保險就只有一個統籌單位,那就是中央政府直接管理的全國職工基本養老保險基金,全國統籌將能更好地發揮全國統收統支的規模效應,並能有效保障基金支付能力的可持續,民生福利將會更公平,人民將會更幸福。(董登新系武漢科技大學金融證券研究所所長)

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