http://magazine.caixin.com/2012-04-13/100379418_all.html

社會各界對持續快速增長的稅收詬病不斷,2012年的全國「兩會」之後逐漸達到高潮。全國政協委員李劍閣提交的提案,旗幟鮮明地呼籲減稅,稱其為體制改革、結構轉型和廉政建設的當務之急。此舉在全國引起了極大的共鳴。

  李劍閣的提案稱:「無論從應對危機,還是從體制改革、結構轉型和廉政建設的各個方面看,大幅度大範圍減稅不僅是當務之急,而且力所能及。」

  獨立經濟學家謝國忠此前在本刊撰文主張「立即減稅1萬億」,與李劍閣不謀而合。

  自1997年至2011年,全國財政收入逐年持續高增長,按可比價格計算,其增速約為GDP增速的1.5倍。到2011年,中國大口徑宏觀稅負 超過35%,逼近發達國家水平;另一方面,政府承擔支出責任的教育、醫療、社保等公共品和服務增長緩慢,有些甚至相對下降,社會公眾的不滿情緒逐年升溫。

  稅收持續增長是好事嗎?美國前總統里根在位時期,推行經濟學家阿瑟·拉弗(Arthur Betz Laffer)的減稅政策,極大地促進了當時的經濟發展,「拉弗曲線」從而著名於世。

  拉弗曲線具有政策含義,即如果一個經濟體的稅負過重,將會遏制其經濟的活力,反而徵收不到稅收;相反,如果把稅收減免到合理的範圍,稅率看起來降低了,但由於經濟活動擴展,稅基大幅增加,經濟發展和稅收都能得到良性發展。

  正是由於經濟困境在前,許多有識之士認為,減稅已是當務之急。

  在今年全國人大全會對2012年政府預算案的表決中,438票反對,為有效票數的15.3%;131票棄權,二者均升至近五年來最高。社會公眾的「稅痛感」已經通過立法機關有效傳遞,政府壓力也逐年上升。

經濟難承之重

中國宏觀稅負已接近發達國家

  中國的宏觀稅負究竟有多高?對此,政府和社會機構都沒有公認的權威數據。因為數據口徑和測算方法差異,政府和民間的統計測算結果也不同,差異主 因是如何測算游離於政府統計之外的收入。但官方和學者比較一致的看法是,中國大口徑的宏觀稅負水平自2007年以來已經超過30%。

  根據國際貨幣基金組織(IMF)《政府財政統計年鑑(2009)》所列的數據,測算包含稅收收入、政府非稅收入、社會保險繳款等在內計算的宏觀稅負(即大口徑宏觀稅負)水平,23個發達國家平均為43.3%,24個新興和發展中國家(地區)平均為35.6%。

  根據中國政府部門數據,2011年全國公共財政收入10.37萬億元,全國政府性基金收入近4.14萬億元,全國五項社會保險基金總收入2.37萬億元。以上三類政府收入合計達16.88萬億元,佔2011年GDP(47.16萬億元)的35.79%。

  按IMF數據口徑比較,中國宏觀稅負略高於發展中國家平均水平,低於發達國家平均值7.5個百分點。

  政府和學者對中國宏觀稅負高低的分歧,在於發達國家政府公佈的收入與實際水平接近,而且公開透明;中國政府收入統計不完整,游離在外的收入也欠 公開透明。中國統計宏觀稅負時僅僅涵蓋了政府部門公開的三部分收入。統計中漏掉的部分,包括規模不小的未納入政府預算的非稅收入、不合法的制度外收入,以 及學校贊助費、醫院「紅包」等公共機構和人員的灰色收入。

  專家測算,若考慮以上政府及公共機構的隱性成本,中國宏觀稅負水平勢必超過40%。

  而眾多由國企壟斷提供的商品和服務,比如成品油、通信、電力等,因其受行政性壟斷保護,並非是市場充分競爭,國企壟斷和低效也導致社會公眾支付了額外費用。

  正因如此,中央財稅部門認為,控制宏觀稅負水平上升重點應規範、減免政府收費等非稅收入,將合法的預算外非稅收入納入預算,杜絕制度外收入和尋 租收入,清理規範事業單位和公共機構收費。2011年,全國稅收收入8.97萬億元,佔大口徑政府收入的53%,佔GDP的19%。

  許多財稅專家也呼籲,「減稅」應著眼於減費,包括減免各種行政性收費、降低社保繳費率等。在各類政府收入中,稅收收入有法律依據,比較規範。如果簡單通過減稅降低宏觀稅負,反而會導致預算外非稅收入、制度外收入等不規範、不合法收入比重上升。

此增速遠超彼增速

過去13年間全國財政收入增速是經濟增速的約1.5倍

  1994年的分稅制改革,除了以稅種明確劃分中央和地方的收入來源,另一重要目標是提高「兩個比重」,即提高全國財政收入佔GDP的比重,提高 中央財政收入佔全國財政收入的比重。這是兩個核心量化目標。其結果之一,就是中國財政收入快速增長,且常年遠高於經濟增長速度。改革實施已近20年,財政 收入增速與經濟增速究竟應當確定什麼樣的比例,至今仍不明晰。

  《預算法》第二十九條規定,各級預算收入的編制,應當與國民生產總值的增長率相適應。財政部以此為據,每年編制的預算收入增幅與GDP持平或略 高。但收入預算按低增幅編制,實際卻按高增幅執行。1996年-2011年,全國財政收入預算增速平均是10.43%,而執行結果平均是19.00%,遠 高於GDP增速,預算誤差高達82.17%。

  近年來,財政部推行「財政管理科學化、精細化」,但預算和實際間的誤差如此之大,使得財政管理科學化、精細化有名無實。

  有分析稱,財政收入增速遠高於GDP增速有失偏頗,因為GDP增速是實際值,而財政收入計算的是名義值,即加上通脹因素。不過,1998年至 2011年,GDP現價(即名義GDP)平均增速為13.08%,全國財政收入平均增速為19.54%,以可比價格計算,GDP現價平均增速與全國財政收 入平均增速之比也達到了1︰1.49。

  《預算法》規定,財政預算收入增長要與經濟增長相適應。但過去13年間全國財政收入增速是經濟增速的約1.5倍,相當令人震撼。按照此速度,財政收入佔GDP的比重會繼續提高。

  實踐中,財政收入永遠不可能與GDP相等。根據拉弗曲線,宏觀稅負超過某個臨界點,企業投資和經營就會縮減,個人收入也減少,政府稅收也隨之減少。在極端情況下,如果政府想徵收到100%的稅額,所有經濟活動會停止,實際能得到的稅收是零。

  若考慮隱性成本,中國宏觀稅負已接近發達國家;中央財政佔全國財政收入的比重,也已穩定在50%左右。雖然有些政府收入處於灰色或黑色地帶,但現實中,錢流進了政府部門或官員口袋,進入統計與否,並不能掩蓋社會負擔客觀存在的現實。

小微企業受益幾何

結構性減稅圍繞小微企業展開,規模有限,效果不彰

  社會感受到的負擔,固然源於政府稅收收入、非稅收入、基金收入、社保繳費以及不合規、不合法收入等的疊加,但社會公眾傾向於將「稅痛感」聚焦於更為顯性的稅收。2012年全國「兩會」前後,減稅呼聲空前高漲。

  面對社會和公眾的壓力,自去年下半年開始,政府承諾推進結構性減稅,減稅政策隨之密集出台。但減稅究竟減了多少真金白銀?能否抑制宏觀稅負水平繼續攀升?

  自去年9月起,個人所得稅工薪所得減除費用標準提高至每月3500元,財稅部門宣稱這是一項減稅改革。而專家們指出,徵收個稅需扣除個人用於消 費的收入,減除標準本該隨消費支出提高經常性調整,不能將一項避免對消費徵稅的調整,認為是減稅措施。同時,財稅部門反而以調節高收入的名義,藉機提高中 等收入以上納稅人的稅率。

  作為體現結構性減稅的舉措,減輕中小企業特別是小微企業稅負成為減稅重點。財政部2011年10月決定,自當年11月1日至2014年10月 31日,金融機構與小微企業借款合同免交印花稅。但免交印花稅前提是要獲得借款。根據央行數據,2011年人民幣貸款餘額54.79萬億元,其中小企業信 貸餘額7.55萬億元,佔比為13.78%。財政部減稅政策認定的小微企業標準低於央行的標準,所以實際享受免稅的信貸比重更低。其中的微型企業,絕大多 數既缺抵押品,會計賬簿不全,也無財務審計報告,極難獲得金融機構信貸,信貸佔比甚微。

  另一減免稅政策是提高增值稅、營業稅起征點至5000元-2萬元(月),自去年11月起實施,兩稅的起征點適用個人和個體工商納稅人,不涉及企 業。據國家工商總局統計,至2010年底,全國個體工商戶戶數達3452.89萬戶,登記從業人員7097.67萬人,看似收益人群不小。然而,此前在很 多省區,增值稅、營業稅起征點最低值已超過5000元。早在2004年,貴州、黑龍江已將增值稅起征點調高至5000元。新疆也於2010年10月將營業 稅起征點提高至5000元。

  因此,本次提高兩稅起征點真實的稅負下降幅度極為有限,實質上是法定稅率向實際稅率趨近。

  在有些地方,提高起征點反而會提高稅負。稅務部門向個人或個體工商戶徵稅,絕大多數採取定額徵收,即由稅收部門根據行業特點、經營戶所處位置、人員數量等核定營業額。這意味著稅務部門有很大的自由裁量權。

  因此,提高兩稅起征點,納稅人的稅負能否真正降低,取決於稅務徵管部門能否據實核定。在一些不發達地區,稅務部門為完成稅收任務,常根據徵收任 務核定營業額。中央政府提高起征點非但不能帶來減稅,反而因基層稅務徵收人員為達到徵稅起點,人為提高核定數,導致個體工商戶稅負大幅上升。

  同理,自2012年1月1日至2015年12月31日,對年應納稅所得額低於6萬元(含6萬元)的小型微利企業,其所得按50%計入應納稅所得 額,按20%稅率繳納企業所得稅。因小微企業會計賬簿不全,稅務部門徵收所得稅,多數也是核定徵收。一些稅務徵管人員為完成任務,會人為提高應納稅所得額 核定數。

  2012年的《政府工作報告》要求:「加大結構性減稅力度,重點支持實體經濟特別是小型微型企業。」顯然,今年的結構性減稅,並非全面減稅,所 謂「結構性」體現在針對「小型微型企業」,按此要求,財稅部門制定的減免稅政策圍繞小微企業展開,這就決定了減稅的整體規模非常有限。而在實踐中,小微企 業也受益有限。

真心才能減稅

結構性減稅是零敲碎打的臨時性政策,而基層稅務部門進而強化徵管

  另一項政府宣稱會帶來減稅的重大改革,是今年上海開始營業稅改征增值稅試點,並在年內擴大試點範圍。這一改革的核心內容是在交通運輸業由徵收3%的營業稅,改為徵收11%的增值稅;部分現代服務業由徵收5%的營業稅,改為徵收6%的增值稅。

  試點運行兩個月,上海交通運輸業普遍反映稅負上升,中央和上海財稅部門也承認了這一事實。現代服務業中人力成本等不可抵扣進項的比重高,也存在 稅負上升的現象。上海的「營改增」改革,目標是連接增值稅抵扣鏈條,消除對相關行業重複徵稅,但稅率設置過高,又抵消了稅基縮小的減稅效應,交通運輸業稅 負反而上升。

  財新記者獲悉,是項「營改增」改革推進困難。識者指出,實施「營改增」,中央政府必須狠下決心,一要保證地方財政收入不受影響,二要改征增值稅後,營業稅納稅人稅負不上升。

  如果說「營改增」還是一種結構性稅改探索,那麼2011年最後一天,財政部、國稅總局決定對蔬菜批發、零售的納稅人銷售的蔬菜免徵增值稅,則是一項典型的減稅「形象工程」。

  增值稅徵管的機制,以進項稅額抵扣為利益驅使,買方向賣方索取增值稅發票,賣方開具增值稅發票,則完全受國稅部門徵管系統管控。批發商將蔬菜賣 給零售商,零售商再銷售給消費者,絕大多數零售商和消費者都無法抵扣進項稅,也就不會索取增值稅發票。因此,政府免徵蔬菜批發零售環節增值稅,就是免掉了 一項基本征不到的稅。

  而且,蔬菜生產購買的化肥、農膜、農藥等生產資料含有增值稅,農民無法在銷售產品時抵扣進項稅額。蔬菜流通中,運輸、批發、零售各環節都要繳納 營業稅,運輸車輛需交車船稅,車用汽油、柴油、機油等含有增值稅、消費稅。整個過程還涉及路橋費、各種行政性收費、倉庫場地租金等。以上各種稅費,都無法 實現進項抵扣,農產品生產和銷售過程中,重複徵稅非常嚴重。因此,對蔬菜批發零售環節,政府不僅應免稅,更應退稅,消除重複徵稅。

  2012年財政部門不遺餘力宣揚的結構性減稅,實則是零敲碎打的臨時性政策,涉及制度性的改革極為有限。表面看,減稅政策範圍廣、涉及個人和企業眾多,但實際上涉及的稅種都是有效納稅人少,徵管難度大,徵管率很低,稅務部門自由裁量權大,徵收彈性強。

  回顧近年來政府減稅過程,一方面是中央財稅部門出台減稅政策;另一方面是基層稅務部門實際強化徵管、彈性執行。究其根源,中央政府出台減稅政策,但沒有相應可量化、可考核的硬性減稅目標,中央政府的減稅政策是軟約束,而基層稅務部門的稅收增長任務是硬約束。

  政府財稅部門公開承諾並強調要依法徵稅,但實際執行是按計劃徵稅,徵稅任務層層分解。到了基層稅務徵管部門,不但要求完成任務,很多稅務部門對超額完成任務有獎勵。這樣的激勵效果,也是財政收入實際增速遠高於預算數的重要原因。

減稅增支,可能嗎

2012年財政收入高增長依然是主基調,減稅是小插曲

  2012年是本屆政府最後一年,眾多保障民生目標需年內兌現。民生支出領域範圍廣、增長數額大,決定了政府對今年財政收入高增長的渴盼比往年更加迫切,從今年預算報告也可窺其端倪。

  2008年-2011年,全國財政預算收入增幅和當年GDP預期增幅一致,均為8%。今年全國財政收入增長預算數是9.5%,比去年預算增幅提 高了1.5個百分點;而今年的GDP預期增速是7.5%,比去年降低了0.5個百分點。調低經濟計劃增速、提高財政預算收入增速,顯而易見,2012年財 政收入高增長依然是主基調,減稅是小插曲。

  政府承諾的民生支出沒有多少迴旋餘地,如保障性住房建設、財政性教育經費達標、城鄉養老醫療改革等。今年的保障性住房任務是基本建成500萬套 以上,新開工700萬套以上;為實現全國財政性教育經費支出佔GDP的4%,今年全國財政性教育經費支出要達到21984億元,同比增長36.4%,需要 比去年多投入5800多億元。

  今年年底前,政府要實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋;連續第七年提高企業退休人員基本養老金,全年人均增加1680元;將農民人均純收入2300元(2010年不變價格)作為新的國家扶貧標準,比2009年提高92%。

  政府一旦承諾了教育、養老、醫療等民生支出,多數會固化為剛性支出,必須每年安排資金保證,也就必須有經常性的收入增長來保障。

  政府鄭重承諾兌現多項民生支出的同時,又高舉減稅大旗,這一「減稅增支」之舉存在內在矛盾,兩個目標極難同時實現,顧此必然失彼。歐洲債務危機國的境遇就是鮮活的實證。公眾呼籲減稅的壓力需適當釋放,減稅以「虛多實少」回應只能是短期策略。

保民生錢從何來

受制於國企既得利益的阻撓,運行已五年的中央國有資本預算,對保障民生幾無貢獻

  政府擴張民生支出,就需相應的財力去落實。目前途徑有三個:一是通過增量資源,政府收入以更快的增長,用於支撐上升的民生支出;二是調整存量,降低政府行政性和經濟性支出比重,調整到直接民生支出方面;三是提高政府績效,用同樣的錢,提供更多、更好的公共產品和服務。

  中國宏觀稅負按官方口徑已超過35%,從增量擴張來籌資的空間日益收窄,財政收入高增長已難以持續。近兩年中央政府公開「三公經費」並嚴控增 長,可視為在民眾壓力下,以實際行動控制行政經費增長,但目前此類行動主要是象徵性的,壓縮的經費微乎其微,對提高民生支出難有實質貢獻。

  為擴張民生支出,縮減政府經濟建設性支出更為現實。這就需要調降公共財政預算安排的建設資金,並且將國有資本預算資金,按一定比例調入公共財政預算,用於支撐民生資金的擴張。專家學者對此呼籲多時,政府也早已表達認同,但實際執行依然未上正軌。

  細查2012年的政府預算,政府經濟建設性支出非但沒有縮減,反而大大強化。今年全國安排財政赤字8000億元,雖比2011年減少500億元,但實際上中央用於經濟建設的財政資金有增無減。

  去年,全國各級政府財政超收1.4萬億元,除了當年追加支出,通過預算穩定調節基金,將部分超收收入轉到今年支出。中央政府從預算穩定調節基金 調入2700億元,安排到今年使用,比去年增加1200億元。中央預算穩定調節基金還剩餘1070億元,和預備費性質類似,是今年可隨時動用的機動財力。

  2009年-2012年,全國赤字水平依次為9500億元、1萬億元、8500億元、8000億元,赤字微降,但規模依然居高不下。四年累計赤字達3.6萬億元,數倍於應對亞洲金融危機時的赤字規模。

  按現行預算體制,財政赤字資金要用於建設投資。政府債券利息,全部由公共財政預算安排資金償付。政府債券到期後,也經常通過公共財政預算安排資金償付。這樣做,推高了公共預算用於投資建設資金的規模。

  此外,今年中央預算內還安排了投資資金4026億元,比去年增加了200億元,這是公共預算直接用於建設的資金。還有些公共預算資金,以科技研發和創新、產業升級、人員培訓等名義流向企業(主要是國有企業),最終被用於投資和生產經營。

  還有一項可為擴張民生支出提供資金支持的來源,就是國企上交利潤。國資預算改革已有多年,但國資收益仍基本在國資系統內循環。自2007年開始的國有資本預算,實質是國資系統內的企業預算,轉入政府公共預算的資金微乎其微,和社會公眾並無多少交集。

  2011年中央國有資本經營支出769億元,僅40億元調入公共財政預算用於社保等支出,佔比5.2%。近95%用於國有企業的經濟性支出,如國有經濟和產業結構調整、央企改革脫困補助、科技創新、節能減排、境外投資、新興產業、兼併重組等。

  今年的中央國有資本經營支出延續了這樣的導向。中央國有資本經營預算支出875億元,調入公共財政預算用於社會保障等民生方面的支出50億元, 佔比僅5.7%,其餘資金用於國有企業的經濟性支出。可見,國有資本收益不但沒有通過調入公共預算讓社會公眾共享,反而公共財政資金以各種名義和方式,用 於投資建設和企業生產經營。

  國有資本經濟實力雄厚,最有能力擔起部分保障民生的責任,但受制於國企既得利益的阻撓,運行已五年的中央國有資本預算,對保障民生幾無貢獻。

  保障民生的另一途徑就是提高政府支出績效,也可有效化解「減稅增支」的內在矛盾。2005年,財政部制定《中央部門預算支出績效考評管理辦 法》;2009年開始,又在中央部門每年選取部分項目作為績效評價試點。財政部不完全統計,2010年全國省級部門納入績效評價的資金量約1600億元。

  政府的績效評價雖然剛剛起步,但潛力巨大。2009年-2011年年末,政府在央行國庫的存款餘額連續三年均超過2萬億元,而且是最後兩月突擊支付後的餘額。近兩年,政府在國庫的存款餘額多數月份超過3萬億元,幾乎佔到全年收入的三分之一。

  財政部每年都強調「財政收支矛盾突出」,但又常年在央行國庫沉澱巨額資金。閒置國庫對社會經濟而言是巨大的損耗。政府預算每年都收支平衡,年末在國庫的存款數額巨大,且「芝麻開花節節高」,存款餘額逐年攀升。這一現象凸顯近年來政府績效在持續惡化。

  年末政府在央行國庫的存款餘額,主要是財政資金結餘和結轉所致。結餘是因預算安排給項目的錢太多,項目完成後花不完沉澱在國庫;結轉是因為預算 安排的資金超過當年需要,項目尚未完成,資金轉到下年繼續使用。財政資金少量結餘和結轉不可避免,但巨額資金長期沉澱國庫,說明政府預算編制和執行不嚴 謹、不精細、不科學,財政支出效率極其低下,財政資金浪費嚴重。

  財政部部長謝旭人指出,2012年將把改善民生擺在財政工作更加突出的位置,積極而為,量力而行。

  積極而為,錢從何來?過去的一年,實業疲態彰顯,稅負微漲即民怨沸騰,拉弗曲線臨界點已隱現。與其靠百萬稅官加強徵管,不如清理國庫常年積存的款項,調入國資收益,騰挪建設資金,以用於民生支出。

  以中長期計,從全局觀,中國經濟往前走,減輕國人的「稅負之痛」還需要深入改革的大文章。