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從提出到正式修法,僅26天,公眾諮詢為期12天,其中7天屬於公眾假期。

新規被指可能違反基本法,立法會議員方剛打算連同另兩名議員提議廢除這條規例。

一條關於奶粉的出口限制令2013年3月1日起在香港實行:離境人士所攜帶出境的奶粉每人不得超過1.8公斤(相當於900克包裝的兩罐),違例者最高可被罰款50萬港元及監禁兩年。

這是香港第一個針對非違法違禁品、非法定儲備物資的出口禁令。

此次修法,罕見地採取了行政會議直接通過、先生效再交由立法會審議的方式,從提出到修法,只用了26天。

高速立法所應對的,是香港自2008年以來所面對的最嚴重的一次「奶粉荒」。政府在採取促請商家進貨、設立熱線電話、考慮集體供應等措施之後,判斷供應鏈失效,選擇了直接干預。

這樣的反應讓許多人感到意外。全國政協委員、香港前政務司司長唐英年說,香港人和內地同胞,「關起門都是一家人」,香港人應該對內地同胞多加包容;全國政協委員、香港基本法研究中心主任胡漢清在北京表示,新規不符合基本法115條有關保障自由貿易的條款。

2012年5月19日,針對限制內地人在港購買房產的提議,時任行政長官曾蔭權在立法會表示:「香港是一個開放市場,打開門做生意,如果對外來人士作出限制,必須小心研究,對於議員的建議,相信要到『絕境』,才會作出考慮。」

是什麼改變了香港?

「政府被迫一定要介入」

2013年1月開始,香港部分邊境地區開始出現購買不到奶粉的情況。代表批發與零售界的立法會功能界別議員方剛當時便和食物及衛生局局長高永文說:「這是小事情,局長你最好不要管,這個問題我們年年都見,就是供應鏈出了一點問題。」

從2008年開始,每年臨近春節,香港都曾出現不同程度的奶粉短缺。方剛始終認為「這是小問題」,可以通過完善供應鏈解決,而「政府一插手麻煩就大了」。

多年以來,港府也一直是這種態度。2011年春節前夕,關於「奶粉荒」的報導大量出現,有議員提議針對奶粉進行「離港徵稅」,時任食物及衛生局局長周一嶽的回應是,「香港一直實行自由貿易政策,並以簡單稅制馳名……我們認為無需就奶粉的出口徵收離境稅」,「個別品牌在部分零售點」的短缺「基本上是一個供求問題」。

在2013年1月25日會見新聞界時,高永文堅持「政府的角色是協調供應商」,針對媒體提出的限制水貨客奶粉購買數量的建議,他說:「我認為某些措施越嚴厲,可能會引致其它反效果。」

當時,政府主要通過與供應商、零售商溝通確保供應,並敦促供應商利用「商業制裁」打擊藥房、超市對水貨客的幫助,但同時他也強調,部分水貨客的活動「未至違法」,「我們不可用執法的方式處理」。

從1月起,方剛和香港零售業管理協會每天在各個零售點巡查奶粉的供應情況,同時與港九藥房總商會保持聯絡督查供貨情況。他們發現在搶購行為之外,局部短缺還有別的原因。

2月4日的立法會討論上,港九藥房總商會理事長劉愛國質問兩個暢銷品牌的奶粉商:為什麼它們每個星期只給藥房一次供貨,並且要求把暢銷奶粉和不暢銷的奶粉捆綁進貨?一份提交立法會的匿名意見書中亦指出,兩個最暢銷的奶粉品牌的經銷商甚至在農曆新年之前「玩失蹤」——以便於年後加價。

然而,第二天,政府撐不住了。2月5日,高永文對媒體表示:「我們以耐性、循序漸進地在兩星期內給予他們改善的機會……但改善的程度不足以緩和市面上個別零售商的斷貨情況……因此,政府被迫,一定要介入,完全是因為這原因。」

儘管方剛多次與高永文保證,只要再給一段時間,就一定能「與供應商、零售商談攏」,政府還是作出了更為嚴重的判斷。

3月5日,高永文在接受南方週末記者採訪時解釋,政府的判斷是:香港整體供應是足夠的,局部地方零售點有問題;但水貨已經活躍到了「某一個程度」,「我們不相信他們在短期真的能夠完善供應鏈,所以出台了這個法例」。

高永文坦言,由於水貨難以統計,政府並未掌握具體的數據。但無論是媒體,還是政府官員,都親眼看到了奶粉短缺蔓延的現象。即使往年延續下來的各種做法層層加碼,奶粉荒非但未得到整體性改善,反而從北部邊境發展到九龍市區甚至抵達港島東區。

從1月起,香港詩人廖偉棠就目睹了短缺一天天升級,「我認識的人裡一個月都買不到奶粉的大有人在,甚至有人要去深圳買水貨客從香港背過去的奶粉。」

Facebook群組「北區水貨客關注組」的二十多個組員每天輪崗在上水、粉嶺地鐵站執勤,時常見到的景像是:上水地鐵站一邊的空地上的水貨客能夠200人一列排出三列整齊的隊列等待進站,被當地居民稱為「巡航坑」;而另一邊的隊列可以從上水地鐵站一直排到粉嶺地鐵站。

港府面臨著前所未有的民意壓力。在1月28日到2月5日期間,高永文四次會見新聞界,不斷被問及政府「是否會採取更主動的措施」;2月1日,政府開通針對奶粉的熱線電話,兩日之內便接到超過3800宗電話。

由於行政會議記錄並不對外公開,南方週末記者未能查詢到港府改變決策的內幕。

「現在最重要的標準就是快」

從1月28日3位立法會議員提出建議,將奶粉列為儲備商品、限制出口數量,到2月22日政府在憲報刊登新規,宣佈修法,僅僅經過了26天。

1月28日,立法會議員葉劉淑儀提出建議,可以通過行政長官會同行政會議修訂《儲備商品條例》,管制奶粉在香港的售賣或購買,規管最高價格,限制出口。她對媒體提出的理由是:此條例的草擬工作相對簡單,只要政府有決心,制定規例的工作可以很快完成。

在同一天,立法會議員范國威亦在同天上午舉行的立法會保安事務委員會特別會議上提出同時修訂《進出口條例》(第60章)及《儲備商品條例》(第296章),禁止從香港出口配方奶產品,以解決水貨活動所引致的嬰兒配方奶粉短缺問題。

在兩個修法建議中,政府最終選擇了修改更為容易的《進出口條例》(第60章)。范國威認為:「從阻遏力和嚴謹程度上來說,當然是商品儲備條例的修改更加有效,但是這樣的條例不是說改就能改的。所以就作了現在的選擇。」

政府在立法過程中並非沒有考慮過其他建議:如離港徵稅制,建立邊境免稅區集中供應奶粉等等。

范國威認為離港徵稅制可以在懲戒違規者的同時,補償海關增加的人手和經費,減少對納稅人公帑的耗費,但相比之下,還是修改進出口條例相對快,成本也可承受,效果比較好。「技術官僚評判基本也是這樣幾條,現在最重要的標準就是快。」他說。

高永文認為邊境免稅區是可以考慮的安排,但是這些安排,要涉及地權、法律、規劃,涉及兩地政府更長時間的規劃,「我們不能等」。

1月30日,高永文在接受媒體採訪時仍稱政府應對奶粉問題的政策方案「未成熟至可向大家詳細描述」,僅僅4天之後,他向媒體承認:「在整體奶粉供應充足的情況下,因為水貨客搶購造成衝擊,而令我們零售供應鏈失效」,並提出建議修訂《進出口(一般)(附屬)規例》。儘管反應如此迅速,他仍說:媒體和民意認為我們太慢了。

「象徵性地徵詢一下」

能夠在26天之內迅速出台,是因為這條新規走了一條「立法高速通道」——在香港的法律體系中,這條規例屬於附屬法例。也就是說,規例只要在行政會議討論通過後便可在憲報刊登生效,生效後才由立法會進行審議。

通常附屬法例修訂的是一些爭議單一、性質不複雜的行政決定,例如天橋收費的上漲。立法會議員何秀蘭認為,如果僅僅狹隘地從字面上理解,關於奶粉的規定的確是一個數量和品種的限制,「但它畢竟是香港第一個針對非危險物品、非高科技物品的禁止出口,實在是應該慢慢審議,然後再立法。我實在很不喜歡現任政府鑽空子的行為。」

2月7日到2月18日的農曆新年期間,政府進行了為期12天的公眾諮詢,其中有7天屬於公眾假期。在此期間,共收到了50份意見書。在個人意見書中,贊成與反對的比例大致一半一半,而在對業界的諮詢中,港九藥房總商會建議延長諮詢期,但並未得到採納。在何秀蘭議員看來,這樣短的諮詢期「根本不叫公眾諮詢」。

3月5日高永文接受南方週末記者採訪時表示,「我們明白這個諮詢其實不長」,但是考慮到春節後水貨活動可能捲土重來,必須從速立法。范國威議員則說,「很多香港人都希望政府可以不經過諮詢就立法。但是有些奶粉商打電話說來不能不諮詢,所以政府就像征性地諮詢一下。」

12天的諮詢期間,政府收到了來自商界一邊倒的反對。其中,零售業管理協會指出,規例對零售業帶來的影響,可能近港幣89億元的產業規模,和近10萬名僱員及其家庭的生計。同時提出質疑該法案可能與基本法115條相牴觸,後者訂明:香港特別行政區實行自由貿易政策,保障貨物、無形財產和資本的流動自由。

「香港百年基業都是做貿易,哪個地方沒有的東西,我們就買回來再轉賣給他,請大家想通些,這是個大好商機。香港為什麼不做奶粉港?」志宏進出口貿易公司的反對態度更加強烈,認為此法一修,香港變死港。

站在自由貿易這邊的商界意見,在打擊水貨的呼聲面前,顯得非常微弱。

立法會議員何秀蘭認為,「這個政策改變實在不算不重大,香港以前是個自由港,以前沒有非違法物品的出口限制,大家理解的違法,是毒品、軍火、槍械,乳品很難理解為違法。」

何秀蘭認為,對於經濟的損失反屬次要,關鍵在於行政干預對司法體系的破壞:「政府這種高速反應是很危險的,一個毛病馬上立法,不經過社會討論諮詢,行政慢慢主導,香港的立法程序就會慢慢崩潰。所有的討論都沒有涉及一個關鍵的問題:香港還是不是一個自由港,這條規例是一系列立法的開始,還是一個唯一的例外。」

被奶粉改變的香港

規例的短期效用立竿見影,經過了一個春節的緊張對抗,「北區水貨客關注組」的成員們和水貨客同時清閒了下來。上水地鐵站旁一個月前還蔚為壯觀的「巡航坑」如今已是空空蕩蕩。新康街上,2012年奶粉最緊俏時新開張的十幾家藥房也門庭冷落。

方剛所估計的「三輸」局面(零售商輸、供應商輸、政府輸)也已部分出現:據他從業界得到的估計,「藥房的收入這兩天下降了六成」。

3月8日,立法會將召開針對這個規例的第一次小組委員會——這也是香港的立法機關第一次對這個規例進行討論。立法會最多只有49天的時間,針對奶粉限制出口的條例進行審議,也就是說,要在4月17日之前,決定它的去留。

方剛打算連同另外兩名議員提議廢除這條規例。他們需要在立法會的功能界別和直選兩個組中都獲得多數投票通過,才能夠予以廢除。認為該法例有可能違反基本法115條的政協委員胡漢清指出:如果香港立法會通過這條修訂條例,有機會受到法律挑戰。

儘管對待這條規例的態度有所不同,南方週末記者所接觸到的受訪者大多承認一點:規例並未觸及引發「奶粉荒」的長期問題。

范國威議員認為在現有的出口限制之外,港府必須檢討自由行政策為香港帶來的巨大影響。據他的判斷,正是在2009年自由行政策開放「一簽多行」之後,香港的水貨客活動才日益嚴重起來。

長期在上水、粉嶺一帶觀察的「北區水貨客關注組」發言人梁金成亦贊同這個說法。一個可以參照的數據是,2012年香港接待的4800萬旅客中,已經有73%來自中國內地,其中有一半都沒有在香港過夜。

然而他們也不得不承認的一個事實是:根據香港入境事務處2012年12月28日至2013年1月16日期間在上水進行的4次打擊水貨活動的行動抽樣得到的數據,參與水貨活動的,有六成是本港永久居民。

詩人廖偉棠是在網絡上最先撰文力挺香港政府新規的人士之一,他的微博引起了內地網民2.6萬次的轉發和許多人的痛罵。他對南方週末記者表示:「水貨客來香港是因為對自己的奶粉質量不放心。一個人口大國,自己有產奶的能力,卻要依賴外國的進口。我當然也希望內地的小朋友能喝到健康奶,但同時也希望有一個良好的機制使得內地朋友能直接從奶粉商那裡買到奶粉,而不要讓香港成為兩者的磨心。」

「香港人過去從來不覺得水貨客是問題,當年香港人水貨走四方,天下聞名。」前港府中央政策組顧問練乙錚認為,水貨客只是自由市場中的理性人。「一個經濟問題變成政治問題,我感到很痛心。」

「水貨也好,自由行也好,內地朋友來到香港,把直觀感受帶回內地,增進兩地的交流,這是一件好事情。這當中香港也有巨大的經濟利益。但是怎麼樣放開,怎麼樣交流,實在應該慢慢地修訂法規,一點一點地放開。越是有巨大利益的事情,恐怕越應該『戒急用忍』。」練乙錚說。