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自從1997年國務院叫停撤縣設市以來,這是少見的有地方重新獲批。儘管這是否意味著政策重新開閘還是個未知數,但對招商、財政的改變已經實實在在地在云南彌勒發生。

20年與20分鐘

「撤縣設市的機會出現,意味著新的優惠政策。」

2013年4月3日,云南彌勒行政中心大門外已經換上「彌勒市人民政府」的嶄新牌匾。兩週前,這裡成為紅河州第四個縣級市。

自從1997年國務院叫停撤縣設市以來,這是少見的有地方重新獲批——云南彌勒和吉林扶餘同時獲得批准。

事實上,民政部在2013年1月24日就批覆同意云南省對彌勒縣撤縣設市,但彌勒一直沒有發佈過任何消息。市委宣傳部外宣辦主任說,「低調是為了貫徹中央八項規定」。

這是一次靜悄悄的慶典。2013年3月27日,為了撤縣設市儀式,各單位、社區接到通知,按各自的責任地段好好打掃衛生。當晚,一群工人將行政中心廣場沖洗了一遍。

28日9點,儀式在彌勒會堂舉行。各級領導講話,20分鐘後,儀式結束。參會人員各自返回工作崗位,相關領導則分別乘坐4輛中巴車,到剛修好的昆河公路彌勒城區段,栽了11棵紀念樹。據紅河州人民政府門戶網報導,截至2013年1月,彌勒撤縣設市工作花費160萬元。

陳繼亮是在彌勒市掛牌儀式前一週得到消息的。那天,縣長下鄉遇到他,笑著說,「老陳啊,建市批下來了。你們辛苦了。」

20年前,陳繼亮就開始「辛苦」了。1993年,擔任彌勒縣民政局局長的陳接到一個命令,縣裡成立撤縣設市領導小組,縣長擔任組長,民政局牽頭具體工作。

其時,全國掀起了撤縣設市熱潮。僅彌勒所在的紅河州,就同時啟動了蒙自、建水、瀘西、河口各縣的撤縣設市工作。

硬件上來說,彌勒達到了國家要求。例如,工業產值佔經濟總收入的45%,城鎮居民人口數量也達到標準。紅河煙廠在彌勒,煙草工業和煤礦是當時的支柱。由於這兩塊帶動,彌勒第三產業開始發展。

1957年以前,彌勒曾是彝族自治縣。紅河哈尼族彝族自治州成立後,「自治縣的帽子沒了。很多優惠政策沒了」。多名受訪的老幹部回憶,「省裡承諾帽子沒了,政策繼續享受。實際沒有做到。連縣長都不是彝族了,我們多次向上面反映情況。」

優惠政策,仍是彌勒人的期待。受訪老幹部稱,「撤縣設市的機會出現,意味著新的優惠政策,例如城市建設稅從5%提到7%。成為市之後,環境、衛生各方面都會改善。所以縣裡力爭縣改市。」

不過,1990年代,彌勒縣的申報材料遞上去後,被當頭澆了盆冷水。恰逢撤縣設市後大量耕地被佔用,國務院叫停該政策。「云南省民政廳的領導多次跑民政部打聽消息,詢問彌勒條件和材料夠不夠。當時的回覆都是政策沒有解凍。」陳回憶。

一等便是20年。2011年,9月27日,云南省副省長劉平要求,「彌勒已經具備撤縣設市條件,應積極爭取撤縣設市。」這一年,彌勒縣民政局局長又去民政部詢問。「一位副司長答覆說,政策仍未解凍,但十八大以後可能有希望。」彌勒市民政局副局長楊惠芬稱。

2012年1月,彌勒重組撤縣設市小組,更新申報材料。這一年,他們的國民生產總值突破200億。

此時,幸運突然眷顧。2012年12月,一位國家級的重要領導到彌勒開會。知情人透露,得到消息後,省民政廳負責人連夜趕到彌勒,晚上11點想方設法將材料交了上去。

一個月後,彌勒縣等來民政部一紙批覆。

招商局的春天

改市之後,曾經苦悶的招商經歷似乎將得到改寫。

彌勒是個傍山而建的城市,昆河路將新老城區分開。老城熱鬧擁擠,新城時尚而冷清。

市民仍習慣性稱這裡為縣城,對於基層而言,並沒有立竿見影的變化。

「設市帶來的好處是隱性的,且需要時間。」一名副市長稱。現在,困擾彌勒城區多年的「蜘蛛網」——電纜,有望消失。「蜘蛛網」不但影響整個城市景觀,還影響了道路修建。

「縣級城市規劃電纜不需要入地,而市級規劃,電纜需要埋到地下,還可以申請資金支持。」彌勒市住房和城鄉建設局局長向星宇解釋說。

「招商就是生產力」,彌勒市招商局局長趙海權的辦公室裡,貼著他寫的格言。改市之後,曾經苦悶的招商經歷似乎將得到改寫。

趙海權曾經花了半年時間追蹤一個公司投資項目。包括旅遊開發和化工廠,固定投資7億左右,每年綜合收益預計4億。

「我們派車接送,住彌勒最好的溫泉酒店,喝最好的紅酒。為了這個項目,花掉了招商局當年1/4經費。」趙說,最終對方的答覆是,股東商議後,覺得縣城市場太小,投資無法收回,所以放棄。直到今天,趙說起這事仍氣得提高聲音。

在趙海權的招商生涯中,類似的情況遇到過多次。「改市以後,彌勒城市建設加速,會吸引更多人流、物流、錢流。成為市之後,具備招入總部經濟的基礎,這跟縣級建制控制城市規模時是不可同日而語的。」

招商局現在的任務是尋找輕級能源項目,例如風電。縣裡已經有了幾個風電項目落戶。當時專家質疑,市場太小,發了電都沒人買。趙海權信誓旦旦,「不久彌勒城區人口就將增加到三四十萬。賣電不愁。」他最終說服了對方。

改市幾天後,趙海權便收到好消息。一家生物公司正在猶豫,將總部放在彌勒還是昆明。公司要建研究所,很難說服專家們留在一個縣城裡。改市消息傳出後,趙便接到公司老總電話,「彌勒設市了,我也下定決心把總部建在這」。

一些金融機構以及中介機構也相繼找了過來。趙說,「他們看中了即將進行的城市建設,希望能入駐彌勒市。」

趙認為,設市的另一個目的是為了更快融入滇中經濟圈。這個經濟圈主要以城市經濟為主。

2013年紅河州給彌勒的任務是35億,招商局迎來了春天。

錢袋子的變化

一位副市長告訴南方週末記者,改市後,上級返還比例有所上升,實際能增加一千多萬財政收入。

改市之後,一個看得見的好處是,彌勒城市維護建設稅將從5%上升到7%。

市財政局副局長楊云慧說,「每年財政收入能增收370多萬。」而一位副市長則告訴南方週末記者,改市後,上級返還比例有所上升,實際能增加一千多萬財政收入。

不過,與高額的城市建設費用相比,這樣的數字還是顯得杯水車薪。2012年,彌勒市財政支出20.7億,收支基本持平。「從2013年起,因道路和城市建設欠債壓力將開始顯現。」楊云慧說。

3小時零6分鐘。這是彌勒縣交通局局長朱云鵬,從石林到彌勒46公里路程所耗費的時間。2008年初的此次痛苦經歷,後來被他寫進了彌勒縣交通路況調研的《彌勒交通現狀報告》當中。

現在已經告別了擁堵的狀況,卻增了另一種壓力——重新修建的昆河路(縣城部分)耗資9億,3年後彌勒需回購。加上彌勒其他道路修建費兩千多萬,連接彌勒城區與高速的路段耗資七千多萬,道路成為巨大的壓力。

2013年,彌勒需要開始支付昆河路費用,預計1到2個億。「這筆還款還沒著落。能拖的先拖,不能拖的部分則想辦法解決。」楊坦陳。

財政局預算科科長姚迎秋介紹,目前彌勒財政只能保證兩塊,工資和社會保障,「屬於吃飯財政」。城市建設則比較吃力,除了立刻面臨的昆河路付款外,彌勒工業園建設工程量達到5個億,只支付了6000萬。預計可支配的土地出讓金7000萬,能填上一部分,另外一部分「可能要貸款」。

據瞭解,煙草工業收入佔到彌勒市財政收入1/3。原本屬於彌勒的煙草企業城建稅被州裡拿走了。彌勒市政協、人大多次寫提案希望要回這筆錢,最終每年只分到1023萬。「因為州本級經費95%來自煙草。領導說,州裡不拿這筆錢,也沒法運轉,還要考慮欠發達地區。」該知情人稱。

2005年,煙草行業教育費附加提高到3%。省裡又以教育落後,要集中一塊辦教育為由,拿走了60%,彌勒剩下8000萬。

設市,將帶來新的資金來源。姚迎秋說,設市後,市裡可以申請污水處理廠和垃圾處理廠補助資金,城市基礎設施建設也要向上面申請加大轉移支付力度。姚對未來表示樂觀,設市之後,更多資金和項目都會落戶,財政收入也會水漲船高。

土地之困

設市後建設用地增長不可避免,土地將成為設市之後發展的關鍵因素。

不過,設市也帶來了新的煩惱。

2013年4月9日,上午八點到下午一點。彌勒市召集各部門開會,主要說一個問題,建設用地指標如何分配。

當時正在現場的一位局長告訴南方週末記者,矛盾是用地指標不夠。差額有多大?報上來的需求近150公頃,但2013年批給彌勒的新增建設用地指標只有35公頃。

毫無疑問,設市後建設用地增長不可避免。一方面是城市的生長,彌勒市城市建成區15.2平方公里,規劃到2030年,城市面積將達到30平方公里。另一方面則是新上的項目要落地。

十餘年前,撤縣設市被叫停就與此有關。上世紀90年代,中國掀起撤縣設市風潮,帶來城市擴張導致大量耕地被佔用和浪費,被國務院緊急叫停。

不過,彌勒市國土資源局耕地保護與土地利用科科長趙傑萍說,中央出台了耕地保護政策,佔用耕地的現象被嚴控。例如35公頃土地中,規定只允許佔用19公頃耕地,且採用佔一補一標準。州裡統一調配,開拓同等面積耕地後,才允許佔用指標內耕地。

彌勒城市周邊雖耕地較多,卻採取「城鎮上山,工業上山」政策。知情人稱,彌勒現在開拓的是低丘緩坡土地,但成本比平地更高,政策能否持續發展也是問題。「不能人都住到山上去,工廠開到山上去,太不方便了。」

另一個辦法是盤活原有建設用地,即老城區改造。「推進工作異常艱難,主要是補償問題無法跟市民達成一致。」彌勒市規劃局一名負責人稱。

近幾年,彌勒成為用地大戶。

知情人士透露,除了州府蒙自市,每年分配給彌勒的指標都比較多,2009年州裡還曾打亂整個計劃給了彌勒三個批次新增用地指標。但現在人人都發展,都要土地,特例沒法重演。

南方週末記者瞭解到,為瞭解決土地問題,彌勒甚至將旅遊業發展用地指標拿出來做房地產開發或者公共事業項目。例如2012年就拿了300畝旅遊用地指標建學校。本來對方希望以幾萬元/畝的辦學用地價格購買,最終是以20萬/畝的價格賣給對方。

彌勒市國土局規劃科負責人透露,2010年到2020年彌勒市城鄉建設用地指標是1000公頃,其中耕地佔用不能超過800公頃。按現在的發展態勢,指標很可能不夠。土地將成為設市之後發展的關鍵因素。