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「這次民營銀行試點是否成功,不在於批准多少家民營銀行。而是若干年後,有沒有能力把不合格的關閉掉,而不影響金融穩定。」

2013年國慶長假過後的第一個交易日,民營銀行概念股繼續受到資本市場的追捧。中關村、友阿股份、蘇寧云商漲幅超過6%,亞通股份漲逾4%,大東方、凱樂科技漲逾3%,香江控股漲逾2%。

這些上市公司均在不同場合表示過申請民營銀行的意向。

此時,距離政策閘門開啟之日已過去了三個多月。

在2013年6月19日國務院常務會議上,首次提出了探索設立民間資本發起的自擔風險的民營銀行和金融租賃公司、消費金融公司。半個月後,國務院發佈的《關於金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》,民營銀行的提法再次得到明確,並與國務院常務會議上措辭一致。

至於何為民間資本發起設立、風險自擔的民營銀行,銀監會主席尚福林僅在7月31日闡述要義,「發起人承諾風險兜底,避免經營失敗損害存款人、債權人和納稅人利益」。之後,便無更多公開表述。

但銀監會已經將此作為2013年下半年的工作重點。年中工作會議上,尚福林明確表示了批准設立民營銀行的思路:發起人自願提出自擔風險的具體模式,在獲得銀監會認可後,可以開始試辦。試辦一段時間後,再研究經驗形成規則辦法,加以推廣。

與監管層謹慎態度形成對比的是,民營企業的躍躍欲試。

國家工商行政管理總局的公示顯示,僅9月當月,國民銀行、蘇寧銀行等5家民營銀行的名稱獲得核准。而在6月到8月期間,前海銀行、華商銀行等4家企業的名稱也獲核准通過。

不過,工商總局的名稱核准僅限於審核是否使用符合國家規範的漢字、名稱中是否包含其他法人的名稱等等,與銀監會等監管部門的最終審批相去甚遠。

等不起的溫州

「我們現在已經不關注這個事情,因為我們沒有發言權。」談起民營銀行,作為溫州民間資本申辦銀行的牽頭人之一,金華溫州商會會長姜永忠卻已提不起半點激情,他無奈地搖搖頭說。

而他的上一任牽頭人,多次頻繁進京遞材料的溫商聯合投資中心總經理呂衛國已經轉而負責其他項目。

事實上,2012年3月28日,國務院常務會議批准實施的《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》已經給溫州發起設立銀行撕開了一道口子,即「鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革,依法發起設立或參股村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。符合條件的小額貸款公司可改製為村鎮銀行」。

當時,呂衛國聯合了全國各地10家溫州商會,籌資50億元,向溫州市金融辦遞交了創辦溫州商業控股銀行的方案,並得到浙江省委書記的批示且上報到銀監會。

一邊是有錢無處投,一邊是有項目缺錢,這一「溫州悖論」一直困擾包括姜永忠和呂衛國在內的溫州商人。他們希望這家由溫州商人自己組建的銀行,將在外的溫州民間資本集結起來,借助對所服務企業的瞭解,降低信息不對稱,打通民間資本與實體經濟之間的通道,也使得民間借貸陽光化。

然而,溫州金融辦的建議是先從辦小貸公司開始,逐漸轉成村鎮銀行。「溫州商人在全國有二百多家商會,每家商會都有幾家小貸公司。讓我們集合所有溫州商人的力量辦一家小貸公司,豈不成了天大的笑話。」姜永忠對上述建議並不認同。

但溫州金融辦的建議並非不切實際,許多監管者一直存有這樣的想法。

即便是在2013年8月央行舉辦的一場有關民營資本進入銀行業的研討會上,對於小貸公司轉成銀行這個問題依然爭論不休。

在江蘇省金融辦的一位負責人看來,小貸公司發放貸款,已經在幹著金融機構的事情。學者及監管層人士卻認為,小額貸款公司屬於工商系統管理,不受銀監會監管,不屬於金融機構。小貸公司和銀行是「雞」和「鴨」的關係。

溫州金融辦後來也曾建議姜永忠代表的溫州商會通過收購村鎮銀行的方式進入銀行業,但問題接踵而來。姜永忠說:「商會每隔幾年就要換屆,即便我現在參股村鎮銀行擁有董事席位,但我一旦不是會長,能不能代表商會就很難說了。畢竟沒有一個實體。」

姜永忠們的報告遞上去了一年多,卻始終沒有音信。看著曾經躊躇滿志想要在民營銀行開閘之際一展拳腳的企業家們,如同洩了氣的皮球,溫州中小企業發展促進會會長周德文心急如焚。

在他看來,政府應該保護企業家的積極性,「毫無保留報上去,這樣高層才能看到我們的努力」。

事實上,在央行的內部研討會上,溫州金融辦主任張震宇頗為感慨,他說:「溫州的金融改革是在溫州經濟最困難的時候,我在下面是給很多民營企業潑冷水的,不要以為有錢就能辦。但是我在這裡要說,我們已經準備好了。」

討論稿悄然出爐

等來的不只有壞消息。

2013年9月底,周德文從銀監會打聽到,民營銀行細則已由銀監會和人民銀行牽頭、國家工商總局和法制辦參與起草,目前在國務院法制辦審議,審議後還將徵求意見,修訂後再報國務院,預計12月就會出台。

一份地方版試點民營銀行監督管理辦法(討論稿)也在9月悄然出爐,南方週末記者從接近銀監會的消息人士處獲悉,這份討論稿多達一百餘條,上報銀監會之前曾徵求過中央財經領導小組辦公室的意見。

上述人士稱:「銀監會沒有到基層調研的時間,也尚無可參考的範本,因此對這份地方上報的討論稿頗為重視。討論稿對註銷、撤資規定得非常詳細,但就主發起人、退出機制等,因為制度空白,銀監會還要進行二十多處的修改。」

上述討論稿中規定,民營銀行需一次性注資不低於5億元、不高於10億元人民幣作為註冊資本,設立後視發展情況逐步增資。

民營銀行必須由一家具備實力、誠信經營的民企作為主發起人,可以不受任何單位和個人的干涉,並嚴格依照經營範圍開展運營。

另外在股東數量上,民營銀行股東原則上不超過20個,最大股東及其關聯方持股比例不得超過股本總額的20%,其他單個企業法人股東及關聯方持股比例不得超過股本總額的10%,單個自然人持股比例不得超過股本總額的2%,所有自然人持股比例不得超過股本總額的20%。

同時,銀監會會對發起人、出資人的股權投資、權益性投資做出嚴格的規定。上述人士稱:「很可能會限制房地產企業擔任股東。」

最終,將會由各監管部門、工商總局、工商聯等聯合審批。單靠銀監會一家,很難監管民營企業之間關聯交易,而涉及註銷、撤資等也需要工商局批准。

民營企業的高調與低調

雖然已經有不少民營企業表示出申請民營銀行的熱情和意願,但提及具體方案和申請進度,卻大多三緘其口。

《證券時報》記者曾獲得《廣東香江銀行股份有限公司設立方案》,這家以家居、房地產、鋁業為主業的民營企業,參股了包括廣發銀行、天津銀行、湛江銀行在內的9家金融機構。

方案顯示,香江集團擬牽頭髮起設立廣東香江銀行股份有限公司,註冊資本暫定為30億元,其中80%為自擔風險股份。

其中香江集團作為主發起人,擬認購20%左右的自擔風險股份,其他核心發起人不超過10人,其他單個核心發起人認購股權佔比擬佔總股本的5%-15%,最低認購方金額1.5億元;非核心發起人不超過20人,單個非核心發起人認購股權佔比擬佔總股本的1%-5%。

對於發起人股東的要求,在要求主業具有較長發展期和穩定的經營狀況的同時,廣東香江銀行不建議主業為房地產的企業投資該銀行,基本上將房地產企業排除在外。

不難發現,香江集團的申請方案與討論稿頗有相似之處。

更為弔詭的是,《南方都市報》記者曾就此方案向香江集團求證,官方回應是,「香江集團對申辦民營銀行雖抱有相當的期望,但目前沒有任何所謂的申辦方案,一切都只處於研究階段。」

然而,南方週末記者從廣東省銀監局獲悉,廣東省金融辦曾發給銀監局一份關於香江集團申請民營銀行的徵求意見。銀監局的回覆是,支持民間資本進入銀行業,但是要注意風險,等待銀監會細則出台,方可進一步確認有關事項。

浙江省金融辦一位不願具名的人士也向南方週末記者表示:「地方政府手上只有一個申請的名單庫,但決定權不在地方。」

12年輪迴

2013年8月,北京大學中國經濟研究中心兼職教授、原長城金融研究所所長徐滇慶又一次坐在央行的會議室,討論的主題依舊是如何設立民營銀行。

這時候,距離上一次討論,已經過了12年。當天在場的學者,只有他和中國社科院副院長李揚是「舊人」,而官員們都已經換過了一茬。

2000年7月,徐滇慶、樊綱、茅於軾等成立長城金融研究所,研究民營銀行的設立方案,並選擇了西安豐佳集團、瀋陽東宇集團等5家民營企業作為試點,方案上報銀監會。

時任央行行長的戴相龍積極推動民營銀行的設立。2002年,戴相龍批准溫州成為當時中國惟一的金融改革綜合試驗區,不僅提出了這次改革沒有提及的利率市場化,還明確提出允許民間資本成立民營銀行。

徐滇慶回憶說:「2003年,馬上準備要試點,卻趕上了領導換屆。」戴相龍調任天津市副市長。

當時不乏反對之聲,原中國人民銀行廣東分行副行長王自力認為:四大國有銀行尚存在巨額不良資產,尤其是中小金融機構仍處在生存與發展的困境之中,在短時期內放開民營銀行准入限制將不可能成為當前金融改革的優先選擇,降低金融風險才是優先目標。

2005年,溫州市銀監局和溫州市體改委否定了設立民營銀行的可行性,「在當前的形勢和經濟、金融環境下,設立民營銀行時機尚未成熟」,民營銀行「不可能解決中小企業融資難的問題」。

就在2008年5月11日,徐滇慶被召集在銀監會開了一次討論設立民營銀行的會議,而時任銀監會主席的劉明康明確支持。但轉天,突如其來的汶川大地震,使得設立民營銀行的計劃又一次被擱淺。

2008年以後,監管層則將小額貸款公司作為銀行業的必要補充,而非設立民營銀行。而民營資本進入銀行業的方式為參股,而非發起設立。

從股權的角度看,截至2012年底,民間資本在城商行佔比50%、農村商業銀行佔比70%、農村信用社佔比超過90%。

而建立股份制銀行的一個初衷是要促進國內金融市場的公平競爭,但大部分股份制銀行照搬四大銀行的管理制度和人事結構,實際上變成了國有銀行的複製品,以國有銀行為主體的格局始終沒有改變。

徐滇慶清晰地記得,全國工商聯主席、民生銀行籌備領導小組組長經叔平曾對他說,民生銀行走的是全國性大銀行的路,只能做大事,沒有草根性。四大國有銀行的官員平調到民生銀行,把四大國有銀行的病毒帶了過來。

真正具有草根性的是原來三萬多家農村信用社和幾千家城市信用社,城市信用社改製成為城市商業銀行,但他們的路也走偏了。

徐滇慶說:「因為要賺錢,城商行也在追求做大生意,大投資,這也就帶來商業銀行競爭的趨同性。在這種情況之下,冷熱極度不均衡。70%的貸款給了國有企業,中小企業只佔貸款總額18%。」

經過12年的摸索,企業貸款難的問題依然沒有得到改變。既然依靠政府解決不了,是不是可以更多發揮市場競爭的作用,依靠市場而不是政府?

但徐滇慶同時強調,這並不意味著民營銀行能夠解決所有問題。就好比,民營企業不能解決經濟建設的所有問題,但依然要堅定不移地走市場經濟道路。

至於新生的民營銀行將進入怎樣的業務領域,事先不能畫地為牢,只要符合規章制度,市場競爭是公平的,市場也會告訴哪裡才是民營銀行的生存空間。

不過,紛紛湧進來想要設立民營銀行的企業們也會發現,即便佔有大量的股份,也難以掌握話語權,更別說控制一家銀行。

在中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛看來,銀行業具有外部性,銀行業受到非常嚴格的監管。監管正是為了隔絕股東對銀行的控制,因為股東控制銀行會給客戶帶來風險。監管的客觀存在也就決定了股東的話語權是有邊界的。

如果糾結於股東能否控制這家銀行的話,全世界恐怕都找不到真正意義上的民營銀行。

一場制度試驗

在現有的公開文件中,對民營銀行的描述只有一句話,即嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行。其中,「風險自擔」四個字,成為最富爭議的字眼。

江蘇省金融辦副主任聶振平認為,如果股東有能力救,一定會把銀行救回來。最後出現問題,需要有人來進行風險兜底的時候,往往是股東已經沒有自救的能力。這樣一種制度設計往往是形同虛設。

另外一種解讀則是,民營資本要自擔風險,言外之意,非民營的就不用自擔風險,等於給非民營的解套了。

中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇同樣不讚成民營資本兜底,他認為,讓民營資本額外地拿出一部分錢來兜底,等於變相地提高了運營成本,同時也不利於長遠發展。最好是採取制度性兜底,通過存款保險制度來解決非系統性風險。

而在存款保險制度和銀行破產條例尚未出台的情況下,徐滇慶再一次拿出了他十年前就已成型的方案,新辦的民營銀行必須有嚴格的資本充足率監管,股東必須要有8%的自有資金充當一級資本。

一家資金為100億元的民營銀行,發起股東要自己先拿出8億元資本,然後才能從社會再吸收92億元的存款,總資產達到100億元。當這家民營銀行不良貸款達到總資產的5%時,就給予黃牌警告。達到7%時就紅牌罰下,讓它關門,還剩1%的資本拿來做清算。

如何準確知道一家民營銀行的不良貸款率?徐滇慶建議,還要建立一整套的民營銀行擔保制度,在全國成立三到五家民營銀行信息擔保公司,由他們負責查賬,並拿出幾個億可查出資產,放在銀監會。新成立的民營銀行繳納擔保費,擔保公司向銀監會準確報告信息,即使民營銀行出現虧損,也沒有責任,否則就要承擔連帶責任。

他說:「這次民營銀行試點是否成功,不在於批准多少家民營銀行。而是若干年後,有沒有能力把不合格的金融機構關閉掉,而不影響全局和地方的金融穩定。」

在徐滇慶眼中,這更是一次制度試驗。因此只批准三到五家達不到試驗的目的。他說:「至少應該批100家,若干年後關掉10家,剩下90家就懂得什麼是規矩了。如果沒有10家不同類型的銀行被關掉,很難找出金融監管的要害。」

不過,接近監管層的人士向南方週末記者坦言,眼下沒有哪個監管機構有勇氣批准100家。

尚福林於2013年9月16日在中國銀行業協會第十三次會員大會上說,「下一階段,銀行改革要抓住公司治理這個關鍵,重點完善有效制衡機制,提高經營決策的科學性和運營管理的穩健性。」

而引入民營銀行的意義也在於,保持一個適度多元化的狀態,從而推動整個銀行業產權結構和治理結構的優化。

(南方週末記者樊殿華對本文亦有貢獻)