地方政府融资平台的债务管理之二


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二、地方政府融资平台的债务状况分析

对于地方融资平台而言,银行贷款和发行企业债券是最主要的两种融资方式,基本情况如下:

(一)银行贷款方面

2008年以前地方融资平台贷款处于稳定发展阶段。2009年中央为了抵御全球金融危机,推出了4万亿投资、十大产业振兴规划等一揽子经济刺激政策。地方政府为了筹集4万亿刺激计划相关配套资金,趁此机会设立了数量众多的政府融资平台。根据银监会披露的数据,截止09年底,各级地方政府融资平台已增长到8000多家,地方政府融资平台的贷款余额达到7.4 万亿元左右,占一般贷款余额的20%,其中新增3.1万亿元,占一般贷款新增的34.5%,同比增长70.4%2010年一季度地方融资平台新增贷款余额达到1.35万亿元。

 

部分上市银行公布的截止 2009 年底的政府融资平台余额

上市银行

平台贷款余额(亿元)

平台贷款占一般贷款比重

工商银行

7200

12.90%

建设银行

6463

13.77%

中国银行

4243

8.84%

交通银行

1390

7.72%

华夏银行

600

14.30%

中信银行

1576

15%

宁波银行

50

6.19%


(二)城投债方面

城投债作为我国的准市政债券,对我国的城市建设和经济发展有十分重要的意义。城投债包括企业债、短期融资券和中期票据等相关品种,其发展大致经历了三个阶段。

1、起步阶段

2005年以前,我国城投债基本为中央企业债,发债主体集中于直辖市和大型省会城市,发行量非常有限。浦东建设债券是我国市政债券的早期代表。上世纪90年代初浦东开发开放以后,党中央、国务院给予上海连续10年每年发行5亿元浦东建设债券的优惠政策。上海城市建设投资总公司受市政府委托于19924月发行了首期5亿元浦东建设债券。2002年至2005年,我国共发行城投类中央企业债6期,金额112亿元。

2、快速发展阶段

2005年后,地方企业债的启动使城投债发展步伐明显加快。上海城投总公司于20057月率先发行了总额30亿元的地方企业债,此后城投债全部被纳入地方企业债范畴。企业债发行政策的调整降低了债券发行门槛,推动城投债发行数量和规模快速增长。城投债成为企业债的重要品种,2008年,城投类企业债共发行214亿元,占地方企业债发行总额的31%。截至2008年末,我国累计发行城投类地方企业债31期,金额460亿元。

3、跨越式发展阶段

进入2009年,我国实施积极财政政策,扩大投资规模,地方政府也加大了基础设施投资,城投债出现跨越式增长。20093月,人民银行联合银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》的文件,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具”。重新启动发行的中期票据也成为城投债发展的新亮点。其中,上海久事公司发行金额50亿元、期限8年的中期票据,募集资金全部用于上海轨道交通建设项目。2009年全年城投债包括企业债、短期融资券和中期票据累计发债1800亿元。

 

 

我国城投债发行情况图

从上述两方面可以看出,我国地方融资平台的负债在2009年以前一直发展比较稳健,进入2009年以后负债规模迅速扩大。截至2010年一季度,地方融资平台的负债总额已接近10万亿元。这些情况充分说明地方融资平台的综合负债水平已经很高,据了解相当部分融资平台负债率已超过80%

三、地方融资平台加强债务管理的应对措施

地方融资平台的高负债率直接导致平台的融资能力下降,还本付息压力巨大。各融资平台迫切需要加强自身债务管理,以应对日益增大的融资和还贷压力。

《通知》明确要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理,并按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。同时提出“财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度,以及融资平台公司债务信息定期通报制度,实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制,将地方政府债务收支纳入预算管理,逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。”

由于通知要求将融资平台债务纳入地方政府预算管理,这就要求地方政府与融资平台建立债务控制与偿还机制,主要体现在以下方面:

(一)协助地方政府完善相关法规,规范融资平台举债行为

我国现行法律明文禁止地方政府负债。法律的禁止使得地方政府负债在暗箱中运作,这样中央政府就很难掌握地方政府负债的真实情况,也很难采取有效对策来解决地方政府债务问题。因此,必须通过法律规范,对地方政府及融资平台的负债制定规则设定限度,防止过度负债。只有通过法律手段对地方政府及融资平台适度负债给予法律保障,并建立科学的债务管理机制,才能有效地控制和化解地方政府及融资平台的债务风险。

(二)建立债务管理的责任机制

一是融资平台要把债务管理工作摆在突出重要的位置,建立健全债务管理的责任机制,平台一把手及主要领导为责任人。二是组织专家对平台自身债务问题进行全面深入的研究,进行全面完整的债务登记调查,不仅要了解平台以银行贷款、债券、项目融资、信托等各种方式融得的资金及额度,还要全面掌握偿还时间和计划,全面揭示各类显性债务、隐性债务以及或有债务等,科学编制平台公司的资产负债表。三是要加强与地方政府债务管理部门沟通,进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位,将平台债务纳入预算管理,建立债务报告制度。

(三)对新增项目确定合理融资规模,建立投资项目平衡机制,力争项目单体平衡

在充分考虑平台自身资产结构、资产负债状况、经营业绩、信用状况等基础上,优选项目,重视项目未来的盈利能力,以项目未来的收入流和利润流作为还款保证,降低对土地等抵押品的依赖,并充分考虑风险及债务可负担的程度,科学制定融资规模。目前来看,即使部分融资平台的资产负债率不高,但经营性资产比例较低,因此建议政府及平台在确定新增城建项目投资时,在融资方案中尽量考虑针对性的投资平衡方案,争取新增项目实现单体平衡,促使新增债务得到有效管理,目前来看土地收益捆绑仍然是一个可行的模式。

(四)建立融资平台良性偿债机制,制定平台现金流规划

地方融资平台要集中力量,对现有债务进行清理和分类汇总,根据轻重缓急,制定切实可行的偿债计划。严格确保落实偿债资金来源,并按合同规定按期还本付息。同时积极协助并参与各级地方政府设立相应的偿债准备金,准备金数额一般为地方政府性债务余额的3-8%。偿债准备金应由地方财政部门或融资平台实行专户管理,不得截留、挪用。

(五)建立健全地方融资平台债务风险的预警机制和分级评价体系

构建符合现实的融资平台债务风险预警系统和风险防范化解机制是实现平台债务管理的规范化、系统化和科学化的重要环节。建立地方融资平台债务的内部预警体系,运用负债率、债务率、偿债率等监控指标对平台债务的规模、结构和安全性进行动态监测。预警机制的功能目标:一是预警功能,即通过确定一系列预警指标及判别标准实现债务风险预警。二是实时监控功能,即通过对财政债务的规模、结构和逾期违约展开实时监控,对负债的变动趋势做出分析评价。

建立地方融资平台债务的分级评价体系,即依据每一项负债的参数以及债务违约概率,确定未来偿还债务对财政资金的支出需求,形成科学的风险评价。
 

地方政府融资平台的债务管理 (一)


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地方政府融资平台的债务管理

——评《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》

2010610日,《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》文件出台,通知的重要精神之一就是加强对地方融资平台的债务管理,即要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理,并按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。本文拟通过对地方融资平台的债务分析,提出融资平台债务管理新方法,并辅之以案例分析,希冀以此能促使地方融资平台债务管理更上一个台阶,合理安排偿债计划,化解债务风险,从而保障地方融资平台的可持续发展。

一、国家对地方融资平台发展的政策脉络及解析

ü  《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》

银发【200992号,20093

2009年之前,国家对地方政府融资平台并没有予以政策干涉,不鼓励也不反对其发展。由于2008年全球金融危机爆发,对我国出口形势影响巨大,为保持国民经济继续平稳较快发展,人行与银监会于20093月联合发文。文中明确“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式,吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”这是国家首次在政策层面鼓励地方政府设立融资平台,并通过企业债等融资工具进行融资。自此地方融资平台大规模涌现,部分平台进行资产重组做大做强,融资平台银行贷款和城投债规模巨额增长。

ü  《财政部关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》

财预[2009]388号,200911

在融资平台进行大规模贷款及发债同时,产生大量财政违规担保问题。为规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为,防范财政和金融风险,促进经济社会持续健康发展,财政部特下发此文件,要求各级财政部门统一思想,高度重视,充分认识到财政违规担保向社会集资的严重性和危害性,认真采取有效措施,坚决制止和纠正财政违规担保向社会公众集资的行为。地方进行基础设施建设,必须量力而行。确需举债融资的,必须严格按照现行法律法规及国务院有关规定办理。严禁违反或规避相关法律的规定,为平台公司向社会公众集资等直接或变相提供财政担保。这是针对地方政府对融资平台提供违规担保有关事宜的首个限制措施。

ü  2010年政府工作报告》,20103

温家宝总理在今年的政府工作报告中指出“切实加强政府性债务管理,增强内外部约束力,有效防范和化解潜在财政风险。”这说明中央已充分意识到地方政府债务问题,并于今年初开始逐步收紧对地方融资平台的贷款和发债工作。财政部甚而开始摸底各地方政府负债情况,编制地方政府“资产负债表”,银监会同时要求各商业银行对融资平台贷款实行“解包还原”,国家对地方融资平台的治理逐渐加强。

ü  《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》

国发【201019号,2010621

    2010526日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,部署加强地方政府融资平台公司管理。会议指出,多年来地方政府及其部门和机构等设立的融资平台公司,为地方经济和社会发展筹集资金,在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但同时也出现了规模增长过快、运作不够规范等问题。为有效防范财政金融风险,保持经济持续健康发展和社会稳定,必须加强对融资平台公司的管理。

随后610日即出台本通知,要求:一要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。二要分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司,划清职能,规范运作。三要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。四要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

说明国家开始下大力气整治地方融资平台,规范运作经营,强化风险控制,防止融资平台债务引发地方政府财政危机。

ü  除以上正式性文件以外,相关领导及部门对地方融资平台债务风险问题亦在多个场合发表讲话,参见下表:

时间

事件

200910

刘明康在银监会2009年第四次经济金融形势通报分析会上强调,要切实加强融资平台和项目贷款风险管控。

20101

国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出,“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险。”

20103

银监会主席刘明康强调:“各银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机,对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理,按项目开展重新评审和严密的风险排查。”

中国央行行长周小川在第十一届全国人民代表大会第三次会议期间表示,金融机构应审慎保守对待地方政府融资平台。

20104

中国银监会主席刘明康要求全国144家城市商业银行,要在20106月份前完成对各地方政府设立的融资平台的投融资状况清查,并做出相应处理。

20105

银监会已下发通知,要按照逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全的流程,将平台公司的“项目包”打开及分类处置。各银行业金融机构要在6月底前完成对地方政府融资平台授信业务的全面自查清理。

央行《2010年一季度中国货币政策执行报告》中强调,加强对金融机构的风险提示,加强地方融资平台公司贷款风险管理。


 


发改委放行城投债 下半年发债规模为上半年4倍

发改委放行城投债 下半年发债规模为上半年4倍


作者杨仕省
时间2010-07-24 10:37来源华夏时报
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  城投债又解禁了。

  7月22日,四川天翔世家股份投资有限公司市场经理张军告诉《华夏时报》记者:“上月被迫停下的一笔15亿元城投债,现在又可以报审了。”

  7月14日,江西上饶城投债开始发行,这是时隔一个月后发改委重新批准城投债发行。据悉,一路狂飙突进的城投债在7月1日被停下,上一只城投债发行是在6月9日,审批是在5月31日。

  数据显示,上半年地方政府债发行量为438亿元,与2009年上半年的1659亿元相比下降73.6%。照此计算,今年全年完成既定的2000亿元,下半年地方政府债规模将达1562亿元,相当于上半年的近4倍。

  “地方发债是一笔糊涂账,说也说不清。”张军说,各地都希望加快发债来缓解资金压力,中西部的呼声更强烈。

  尽管有政策明文规定,禁止各省市未经中央政府的批准擅自发行债券,不过地方政府下属的城投公司却一直在大举发债,为公共工程提供资金。有报道称,东部某个发达地区城建融资平台注册资金不足1亿元,但每年贷款建设规模却高达几十亿元。

  本报记者在采访时也发现,即便没有得到发债机会的省份,一般也不会守株待兔。在上海包括“上海外环隧道”等项目,是通过委托贷款、信托以及打捆项目贷款等方式筹集建设资金,其他省份也多有模仿。

  “严格地讲,上述操作是违规的,结果容易构成隐形负债。”一位城投公司老总坦言。

  “上有政策,下有对策。”要想计算出各地为建设筹集资金的企业发行债券总额,几乎是不可能的。据估计,目前这类债券约占国内每年GDP的10%-20%,而且地方政府的发债规模,有可能已与国家发行的规模不相上下。“没计划发债的区域,以土地筹资的方式更是肆无忌惮,毕竟山高皇帝远。”一官员笑言。

  为了防止经济过热,6月7日国务院突然发出了清理地方投融资平台的规定——国务院下发19号文(《加强地方政府融资平台公司管理办法的通知》)后,发改委、央行、银监会和财政部联合对年度债务进行清理核实。受此影响,原本计划二季度发行的政府债,推迟到6月中下旬发行。

  随后,3800多个地方融资平台风声骤紧。“大多数平台公司的态度是,不想被治理,更不想被撤掉。”上述官员告诉记者,因为流向这些地方融资平台的银行信贷呈爆发式增长,这些贷款背后都有地方政府违规或变相的承诺或担保。受监管部门严查地方政府债务风险、担心地方投资过热等因素的影响,今年上半年地方政府债发行工作一度停滞。

  但发改委投资研究所研究员刘立峰认为,国家在对地方融资平台进行清理的同时,应该给地方指出一条合法的融资渠道。对此,财政部相关官员给出的解释是:需要适度控制地方政府债节奏。

  7月16日,财政部代理招标了北京、福建、山东、青岛、广东、海南、云南等省(市)的三年期地方政府债共计232亿元,投标确定的票面年利率为2.33%。财政部的公告称,此次发行的三期地方债将于7月23日起上市交易。

  “下半年有望密集发债,凸显了地方政府的融资需求。”一位债券分析师说。“自城投债停批,信贷收紧,地方政府融资平台已深陷资金困局,对于地方和城投公司的打击非常严重。”21日,河北邢台市巨鹿县一官员这样告诉本报记者,

  关于地方发债,按照政策要求是优先安排中央投资地方配套项目,比如机场、铁路建设、发电厂等项目,不得用于地方安排的其他重大项目,但地方往往却背道而驰。政策还规定,2010年地方债资金将重点用于完成在建项目,严格控制用于新上项目,不得安排经常性支出。

  “下半年必须完成1500亿元的发债规模。”一债券行业分析人士认为,在下半年经济增速可能放缓的情况下,财政刺激政策有望加强,发债必然将随之明显加快。


 

王志浩:中国可能早已进入刘易斯拐点


  

王志浩:中国可能早已进入刘易斯拐点

http://www.sina.com.cn 2010年07月13日 13:35 新京报
 

  王志浩

  中国的人口结构已开始转变。

  据我们估算(2009—2010年的数据为我们根据各省不完全统计数据估测出的数值),2009年和2010年参加高考的人数有所下降,从2008年1050万人的高峰降至2010年的960万人,降幅达8%。

  实际上,自1997—1998年小学入学总人数就开始平稳下降。

  根据教育部的其他数据,中国小学入学人数在1994年达到顶峰,这一批学生现在已经22—23岁了。中学入学人数的顶峰出现在2003年,这一批学生现在约19—20岁。两个峰值出现的时间并不完全一致,可能是受到其他一些因素的影响,如家庭支付学费的能力以及义务教育拨款政策的改变。

  过去5年来,尽管政府增加了对中等教育的支持力度,但进入中学的学生数量平均每年降低1.8%。中学学生总数以约每年100万人的速度减少。

  这一数据清楚揭示了中国人口结构的改变。这一改变的另一含义是劳动力老龄化、劳动力增速放缓。而这导致了实际工资的上涨压力———这一压力不仅存在于今年,而是自2002年以来每年都存在。

  根据对外来务工人员的调查(主要调查对象为低技术工人),除2009年外,自2003年开始,制造业工人实际工资每年上涨5%—10%。今年2—3月份,我们对多家制造业企业进行了调研,发现工资水平普遍上涨了8%—12%。

  2年前,我们曾分析过中国面临的劳动力短缺和工资上涨问题,而这一问题将会在未来数年内反复出现。在那篇报告中,我们提出了中国可能将到达“刘易斯拐点”。在拐点之前,劳动力较资本相对富裕,因此资本回报率(利润)较高。随着劳动力变得相对稀缺,经济增值活动中的大部分收入将用于支付劳动力成本。只有当这时,家庭收入占国民总收入的比重才会开始提高。

  如今,我们认为中国在几年前很可能已经进入“刘易斯拐点”,其原因很明显:首先,从需求面来看,过去20年来中国经济强劲增长并创造了大量就业岗位,将成千上万的农村人口吸引到城市和工厂企业工作;其次,供给面也发生了巨大的人口结构转变。计划生育政策从上世纪70年代开始在城市推行,到上世纪70年代末,计划生育政策正式确定为“独生子女”政策。这为中国的人口数量(以及劳动力人口)见顶提供了条件。

  之前我们选用的各类教育数据显示,至少在过去几年中,新增劳动力人口一直呈下降趋势。

  中国的人口结构正在转变,而且没有回转迹象。我们还不确定是否可以宣布中国的“廉价”劳动力时代已经终结,但毫无疑问中国的工资水平存在明显上涨趋势。

  (作者系渣打银行中国区首席经济学家,摘编自《第一财经日报》)