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二、地方政府融资平台的债务状况分析

对于地方融资平台而言,银行贷款和发行企业债券是最主要的两种融资方式,基本情况如下:

(一)银行贷款方面

2008年以前地方融资平台贷款处于稳定发展阶段。2009年中央为了抵御全球金融危机,推出了4万亿投资、十大产业振兴规划等一揽子经济刺激政策。地方政府为了筹集4万亿刺激计划相关配套资金,趁此机会设立了数量众多的政府融资平台。根据银监会披露的数据,截止09年底,各级地方政府融资平台已增长到8000多家,地方政府融资平台的贷款余额达到7.4 万亿元左右,占一般贷款余额的20%,其中新增3.1万亿元,占一般贷款新增的34.5%,同比增长70.4%2010年一季度地方融资平台新增贷款余额达到1.35万亿元。

 

部分上市银行公布的截止 2009 年底的政府融资平台余额

上市银行

平台贷款余额(亿元)

平台贷款占一般贷款比重

工商银行

7200

12.90%

建设银行

6463

13.77%

中国银行

4243

8.84%

交通银行

1390

7.72%

华夏银行

600

14.30%

中信银行

1576

15%

宁波银行

50

6.19%


(二)城投债方面

城投债作为我国的准市政债券,对我国的城市建设和经济发展有十分重要的意义。城投债包括企业债、短期融资券和中期票据等相关品种,其发展大致经历了三个阶段。

1、起步阶段

2005年以前,我国城投债基本为中央企业债,发债主体集中于直辖市和大型省会城市,发行量非常有限。浦东建设债券是我国市政债券的早期代表。上世纪90年代初浦东开发开放以后,党中央、国务院给予上海连续10年每年发行5亿元浦东建设债券的优惠政策。上海城市建设投资总公司受市政府委托于19924月发行了首期5亿元浦东建设债券。2002年至2005年,我国共发行城投类中央企业债6期,金额112亿元。

2、快速发展阶段

2005年后,地方企业债的启动使城投债发展步伐明显加快。上海城投总公司于20057月率先发行了总额30亿元的地方企业债,此后城投债全部被纳入地方企业债范畴。企业债发行政策的调整降低了债券发行门槛,推动城投债发行数量和规模快速增长。城投债成为企业债的重要品种,2008年,城投类企业债共发行214亿元,占地方企业债发行总额的31%。截至2008年末,我国累计发行城投类地方企业债31期,金额460亿元。

3、跨越式发展阶段

进入2009年,我国实施积极财政政策,扩大投资规模,地方政府也加大了基础设施投资,城投债出现跨越式增长。20093月,人民银行联合银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》的文件,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具”。重新启动发行的中期票据也成为城投债发展的新亮点。其中,上海久事公司发行金额50亿元、期限8年的中期票据,募集资金全部用于上海轨道交通建设项目。2009年全年城投债包括企业债、短期融资券和中期票据累计发债1800亿元。

 

 

我国城投债发行情况图

从上述两方面可以看出,我国地方融资平台的负债在2009年以前一直发展比较稳健,进入2009年以后负债规模迅速扩大。截至2010年一季度,地方融资平台的负债总额已接近10万亿元。这些情况充分说明地方融资平台的综合负债水平已经很高,据了解相当部分融资平台负债率已超过80%

三、地方融资平台加强债务管理的应对措施

地方融资平台的高负债率直接导致平台的融资能力下降,还本付息压力巨大。各融资平台迫切需要加强自身债务管理,以应对日益增大的融资和还贷压力。

《通知》明确要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理,并按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。同时提出“财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度,以及融资平台公司债务信息定期通报制度,实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制,将地方政府债务收支纳入预算管理,逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。”

由于通知要求将融资平台债务纳入地方政府预算管理,这就要求地方政府与融资平台建立债务控制与偿还机制,主要体现在以下方面:

(一)协助地方政府完善相关法规,规范融资平台举债行为

我国现行法律明文禁止地方政府负债。法律的禁止使得地方政府负债在暗箱中运作,这样中央政府就很难掌握地方政府负债的真实情况,也很难采取有效对策来解决地方政府债务问题。因此,必须通过法律规范,对地方政府及融资平台的负债制定规则设定限度,防止过度负债。只有通过法律手段对地方政府及融资平台适度负债给予法律保障,并建立科学的债务管理机制,才能有效地控制和化解地方政府及融资平台的债务风险。

(二)建立债务管理的责任机制

一是融资平台要把债务管理工作摆在突出重要的位置,建立健全债务管理的责任机制,平台一把手及主要领导为责任人。二是组织专家对平台自身债务问题进行全面深入的研究,进行全面完整的债务登记调查,不仅要了解平台以银行贷款、债券、项目融资、信托等各种方式融得的资金及额度,还要全面掌握偿还时间和计划,全面揭示各类显性债务、隐性债务以及或有债务等,科学编制平台公司的资产负债表。三是要加强与地方政府债务管理部门沟通,进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位,将平台债务纳入预算管理,建立债务报告制度。

(三)对新增项目确定合理融资规模,建立投资项目平衡机制,力争项目单体平衡

在充分考虑平台自身资产结构、资产负债状况、经营业绩、信用状况等基础上,优选项目,重视项目未来的盈利能力,以项目未来的收入流和利润流作为还款保证,降低对土地等抵押品的依赖,并充分考虑风险及债务可负担的程度,科学制定融资规模。目前来看,即使部分融资平台的资产负债率不高,但经营性资产比例较低,因此建议政府及平台在确定新增城建项目投资时,在融资方案中尽量考虑针对性的投资平衡方案,争取新增项目实现单体平衡,促使新增债务得到有效管理,目前来看土地收益捆绑仍然是一个可行的模式。

(四)建立融资平台良性偿债机制,制定平台现金流规划

地方融资平台要集中力量,对现有债务进行清理和分类汇总,根据轻重缓急,制定切实可行的偿债计划。严格确保落实偿债资金来源,并按合同规定按期还本付息。同时积极协助并参与各级地方政府设立相应的偿债准备金,准备金数额一般为地方政府性债务余额的3-8%。偿债准备金应由地方财政部门或融资平台实行专户管理,不得截留、挪用。

(五)建立健全地方融资平台债务风险的预警机制和分级评价体系

构建符合现实的融资平台债务风险预警系统和风险防范化解机制是实现平台债务管理的规范化、系统化和科学化的重要环节。建立地方融资平台债务的内部预警体系,运用负债率、债务率、偿债率等监控指标对平台债务的规模、结构和安全性进行动态监测。预警机制的功能目标:一是预警功能,即通过确定一系列预警指标及判别标准实现债务风险预警。二是实时监控功能,即通过对财政债务的规模、结构和逾期违约展开实时监控,对负债的变动趋势做出分析评价。

建立地方融资平台债务的分级评价体系,即依据每一项负债的参数以及债务违约概率,确定未来偿还债务对财政资金的支出需求,形成科学的风险评价。